Clases de competencias locales

Autor:Lorenzo Mellado Ruiz
Cargo del Autor:Profesor titular de Derecho Administrativo
Páginas:30-41
 
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2.1. Competencias propias

En este intento de sistematización de la dimensión competencial de las entidades locales, la LRSAL sigue partiendo, en principio, de la distinción clásica entre competencias propias y competencias atribuidas por delegación (art. 7.1 LRBRL)16.

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Y se sigue manteniendo, además, el carácter dispositivo o por atribución de las primeras: será la ley -estatal o autonómica- correspondiente quien determine las competencias propias de los municipios, las provincias, las islas y las demás entidades locales territoriales. Es verdad que la LRBRL nunca se ha referido a «atribución», sino a la «determinación» de las competencias correspondientes, pero el carácter abierto e indeterminado de este modelo ha llevado incluso a cuestionar su propio ajustamiento a la propia garantía constitucional de la autonomía local como principio básico de articulación territorial del Estado. Es cierto que la Constitución solo garantiza la autonomía para la gestión -y no para la disposición o normación- de los intereses respectivos, y que estos, además, ni siquiera se inducen del texto constitucional, pero llamar «propias» a competencias que son realmente «atribuidas» por un poder público ajeno también puede resultar cuestionable.

En cualquier caso, la LRBRL conirma que estas competencias «propias» se ejercerán en régimen de autonomía (administrativa) y bajo la propia responsabilidad, aunque atendiendo a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas. No hay, pues, autonomía decisional absoluta ni capacidad de disposición, pero sí de gestión o ejecución de las mismas por parte de los entes titulares. Es claro que el carácter «propio» de la competencia no impide de hecho su compartición con las demás instancias territoriales de poder público, ni que su ejercicio esté condicionado por normas autonómicas o estatales -según la competencia sectorial correspondiente-17.

El art. 25.2 LRBRL viene a reseñar, como se sabe, estas competencias propias para los municipios. Como se estudia con más detenimiento más adelante, a cambio de la clarificación y sistematización de alguno de los ámbitos de necesaria intervención, la reforma suprime algunas competencias de los entes municipales en relación a la versión anterior de la LRBRL. No obstante, lo más importante en este punto es, quizás, caracterizar adecuadamente este tipo de competencias. Porque a mi juicio, al hablar de competencias «propias» lo que está articulando el precepto son, más bien, competencias «necesarias» de los municipios. Estos deben ejercer, en todo caso, como competencias propias, funciones en las materias enunciadas. Pero necesidad no significa ni obligatoriedad ni disponibilidad plena. Tal ejercicio habrá de hacerse en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas (según la distribución material de competencias)18, lo que comporta no solo, e indiciariamente, un margen lógicamente estrecho de gestión, y en el fondo de «innovación política»19, sino el propio carácter dispositivo de las competencias en las que -a iniciativa externa- se desagregarán las materias tasadas. La integración sustantiva del art. 25.2 LRBRL queda, pues, remitida a lo que determine la legislación -general

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o sectorial- correspondiente. Y precisamente por ello, entiendo que el art. 25.2 LRBRL no es un artículo de «máximos», en el sentido de enunciar taxativamente las únicas materias sobre las que los municipios pueden tener competencias.

Es verdad que la nueva redacción del art. 25.1 LRBRL, al suprimir la posibilidad de los municipios, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, de promover -ni siquiera antes se hablaba directamente de «prestar»- todas las actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, «en los términos previstos en este artículo» (cláusula final que limitaba, y sigue limitando de hecho, la posible expansividad material de la primera parte del precepto), y la propia supresión del art. 28 LRBRL, pudieran hacer pensar en el carácter limitativo de las materias enunciadas a continuación en el art. 25.2 LRBRL. Pero las competencias impropias, como se estudia más adelante, pueden seguir prestándose (art. 7.4 LRBRL), aunque no se llamen así, y por competencias «necesarias» o «propias» no cabe entender las únicas competencias posibles: el marco competencial de los municipios no depende, de hecho, del art. 25.2 LRBRL, careciendo por ello de carácter de «techo» competencial, sino de la legislación sectorial correspondiente -estatal o autonómica- que deberá integrar el principio de autonomía local atribuyendo a los municipios las competencias necesarias marcadas en este precepto, pero que podrá, sobre todo en el caso de las Comunidades Autónomas -cuya competencia sectorial no puede verse condicionada por la legislación básica estatal sobre régimen local-, otorgar cualesquiera otras competencias, dentro del respeto de los principios ahora ineludibles de estabilidad presupuestaria y control del endeudamiento público, a favor de los entes municipales.

Entiendo, pues, que las «competencias propias» recogidas en el art. 25.2 LRBRL no son las únicas que pueden prestar los municipios. Se trata más bien, como en la versión anterior de la ley, de un precepto de mínimos, de partida o de garantía de intervención20. En virtud del art. 7.4 LRBRL pueden ejercer otras, lo que pasa es que «ya no protegidas por ninguna garantía básica de atribución»21. Y en virtud fundamentalmente del juego material de distribución de competencias, la disponibilidad autonómica de muchas también puede hacer posible el acrecentamiento del bloque de servicios que habrá de corresponder, como «propio», a los municipios22.

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Una última razón avala estos planteamientos. Para que el listado del art. 25.2 LRBRL fuera cerrado y tasado, debería contener, sistemática y nítidamente, las «competencias funcionales» necesarias de los municipios. Y parece evidente que no todo lo regulado en este apartado son competencias. Más bien al contrario. La generalidad y extensión de los enunciados conduce a en-tender que se trata, como dice el propio artículo, de «materias», que habrán, pues, de desagregarse o concretarse -en las competencias singulares correspondientes-, labor que corresponde, pues, a la legislación ordinaria -estatal o autonómica- de desarrollo -y atribución-.

El apartado tercero de este art. 25 vuelve a insistir en que las competencias propias se determinan por ley, añadiéndose ahora la necesidad de evaluación de la conveniencia de la implantación de los servicios locales conforme a los principios de descentralización, eiciencia, estabilidad y sostenibilidad inanciera, a través del acompañamiento de una memoria económica (art. 25.4 LRBRL).

2.2. Competencias delegadas

Por el contrario, en el ejercicio de las competencias delegadas por parte de los entes locales -por el Estado o la Comunidad Autónoma respectiva- no hay atribución de la titularidad -aún por derivación-, sino solo una habilitación para su desarrollo. La delegación intersubjetiva de la gestión de una competencia comporta solamente la traslación de las funciones de desarrollo, no de la titularidad de la misma.

Las competencias delegadas han de ejercerse en los términos establecidos en la disposición o acuerdo de delegación que corresponda, y ya no es solo que «puedan» prever técnicas de dirección y control, sino que aparentemente será obligatorio que las incorporen, y no solo de oportunidad, sino también de eiciencia (nuevo art. 7.3 LRBRL). La LRSAL elimina también de este punto la referencia anterior de que a pesar de tratarse de competencias ajenas habría de respetarse la potestad de autoorganización de los servicios de la entidad local encomendada, lo que plantea, una vez más, la posible afección al núcleo básico de la autonomía local -en este caso organizativa- del ente local23y, correlativamente, la cuestionable posibilidad de que el acuerdo o disposición de delegación llegue incluso a condicionar las fórmulas o instrumentos de gestión utilizados para su materialización efectiva.

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Además, la delegación de competencias debe ajustarse ahora, indefectiblemente, a los límites y requisitos marcados por el nuevo art. 27 LRBRL.

Los cambios aquí son sustanciales. En primer lugar, se elimina la anterior posibilidad de delegación intersubjetiva entre entes locales -así como la anterior posibilidad de las «delegaciones obligatorias»-. Solo el Estado y las Comunidades Autónomas, en la disposición -más que en el ejercicio- de sus respectivas competencias pueden delegar su gestión en los municipios. Desaparece ahora el condicionamiento de que las competencias delegables afecten a los intereses propios de los municipios. Esto, curiosamente, puede dar a entender que se relajan los requisitos de las fórmulas de delegación, y que ahora pueden delegarse funciones o competencias ajenas a los intereses propios, lo cual, por un lado, no tiene sentido y va en contra del espíritu y ilosofía -de contención- de la reforma; pero, por otro, demuestra implícitamente el erróneo planteamiento del modelo establecido por la LRBRL: si las competencias delegables «afectaban» -es decir, no solo incidían- a los intereses locales, deberían ser «competencias propias» realmente, y no solo atribuidas por delegación en su ejercicio. Quizás para evitar estas dudas, la LRSAL ha eliminado la referencia a los «intereses propios» como condicionante de la decisión de delegación.

El in de la delegación consistía antes en mejorar la eicacia...

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