Participació ciutadana en l'elaboració dels reglaments I reserva de llei: algunes consideracions

És evident que ia reflexió que aquí es proposa s'ha de situar en el marc de la Constitució espanyola del 1978, que estableix un model d'Estat de dret i de democràcia representativa. Les característiques i les implicacions d'aquest model no són, però, només producte de la decisió constituent, sinó que incorporen elements històricament acumulats, en un procés de confluència de factors distants en el temps i en els principis que els regeixen. És per això que hem parlat d'una «concepció tradicional», en referència a una visió del sistema constitucional que posa un èmfasi especial en els elements històrics, sens dubre presents, però segurament sense extreure les necessàries conseqüències de les mutacions que al llarg del temps han modulat aquells ele-Page 257ments.⁵ Aquest punt de vista, en el nostre cas, se centra al paper absolutament central del Parlament i de la llei, a partir del fet que la Constitució recull l'aportació històrica de l'Estat de dret, fins i tot amb la referència a «l'imperi de la llei». Davant aquests plantejaments,⁶ cal recordar els inconvenients que deriven d'una interpretació «petrificant» de certes expressions recollides al text constitucional.⁷ En definitiva es tracta de tenir en compte que, si bé és innegable el paper central de la llei i del Parlament, no menys clar resulta que el context d'un Estat com el dissenyat per la Constitució espanyola el 1978 no encaixa amb el caràcter absolut i general de la llei propi de l'Estat liberal.

I en aquest context és on hauria de trobar el seu tractament una afirmació particularment problemàtica, que consisteix a asseverar que el procediment legislatiu és l'únic mecanisme possible de definició de l'interès general,⁸ per contraposició a una participació ciutadana directa, que no pot de cap manera complir aquell objectiu. Pensem que el risc d'aquest tipus d'afirmacions rau en la seva generalització indiscriminada. Ningú no dubta que els espais concedits a l'actuació administrativa, i en el seu si, a la participació ciutadana, han de trobar una articulació en el marc de l'ordenament general. També és indubtable que, en general, la llei no és assimilable a un reglament d'elaboració participada.⁹ Però el que sí que és qüestionable és, a partir d'aquí, generalitzar la conclusió que nega l'entrada dels esmentats mecanismes participatius en la configuració de l'interès general. Creiem que els canvis profunds experimentats per l'Estat contemporani¹⁰ justifiquen el replantejament d'aquest tipus de conclusions en favor d'una matisació major que tingui en compte la complexitat i diversitat de supòsits que es poden arribar a presentar a la presa de decisions de rellevància pública.

En el context de les posicions que centren de manera prioritària l'atenció en certs elements històrics, és també habitual oposar frontalment la naturalesa dels sistemes europeus, basats en el joc dels partits polítics al Parlament, al sistema dels EUA, moltPage 258 més inclinat a rebre influències i pressions de ceres grups. Enfront dels perills del corporativisme (que afectarien tot desenvolupament de l'activitat administrativa participada) cal conservar, es diu, la funció central, única font de legitimitat, del procediment parlamentari, on intervenen uns partits polítics que són expressió del pluralisme polític (art. 6 CE).¹¹

En relació a aquesta perspectiva és important en primer lloc assenyalar que si bé és cert que la Constitució recull la realitat de la democràcia de partits, de cap manera no es pot dir que aquesta limiti el joc del pluralisme polític a aquesta dimensió (videzn. 87.3 CE, per exemple), resultant, per contra, exigible la potenciació dels conductes participatius a tots els nivells, única forma de donar un compliment acabat al mandat de l'art. 9.2 CE.¹²

Recuperant, però, el fil de la comparació-oposició amb el sistema nord-americà, s'ha de dir que efectivament són constatables les diferències de concepte entre aquest i el sistema europeu.¹³ Ara bé, creiem important destacar que el fet que això sigui cert no vol dir que se n'hagin d'extreure automàticament dues conseqüències: primera, que el risc del corporativisme sigui només inherent als sistemes com el nord-americà (com veurem més endavant), i, segona, que als EUA no es plantegi el debat sobre la legitimitat d'aquestes formes d'elaboració de les normes. En relació a aquest segon punt és necessari ja tenir en compte que existeix una notable polèmica en aquell país generada pel procediment reglamentari negociat precisament entorn de la discussió interès general/interessos particulars.¹⁴

És possible, doncs, a la vista d'aquests primers elements de debat, intuir que la legitimitat democràtica de la presa de decisions i el concepte de l'interès general i el procediment adequat per arribar a definir-lo són temes polèmics i complexos (sobre els quals han influït de manera poderosa les transformacions de l'Estat contemporani). I és en aquest marc complex on creiem que s'ha situar l'estudi dels mecanismes participatius en l'elaboració dels reglaments i la delimitació del camp de les reserves de llei.

El conjunr de transformacions rellevants que tenen lloc amb el pas a l'Estat social és, com veurem, molt variat. El canvi en la forma de vincular la llei a l'Administració, la reconsideradó de la relació entre interessos públics i privats í la importància sobrevinguda dels aspectes procedimentals, inclosa la funció de la participació ciutadana, són qüestions cadascuna de les quals per si mateixa podria donar lloc a un estudi monogràfic. Ara, però, cal indicar que tots aquests elements configuren un panorama que pren sentic des del moment en què hom detecta que al darrere de tots aquests aspectes es troba subjacent una nova manera d'entendre les relacions entre Estat i societat.¹⁵

En efecte, mentre que la característica de l'ordre polític liberal en aquest sentit era, a grans trets, la contraposició i independència entre Estat i societat, l'Estat social comporta precisament, en la seva estructuració de l'ordre social, una tendència a difuminar els límits entre ambdós elements.¹⁶

A la vista d'aquest nou panorama, les implicacions per al nostre objecte de debat són de primer ordre. El pas a l'Estat social determina un clar apropament de l'Estat cap als ciutadans, tot cercant-ne la col·laboració, de manera que la participació ciutadana adquireix un protagonisme nou i renovat en un nou sistema de relacions Estat-societat i d'articulació llei-Administració (vide apartat III.2) que obliga a traslladar sistemes de garanties¹⁷ a aquest nou camp de la participació, del qual serà important, doncs, determinar-ne el règim i les funcions concretes.¹⁸

Sobre les condicions o els termes en què seria desitjable que es desenvolupés aquest fenomen, enfront dels seus perills, tornarem més endavant.

Ja és tradicional, dintre del que R. Mayntz denomina la dimensió del tipus de principis que dirigeixen l'acció de lAdministració,¹⁹ referir-se als canvis experimentats, amb el pas a l'Estat social, per la redacció de les lleis quant a la forma de vincular l'Administració. En aquest àmbit de problemes és possible detectar diferents i successius estadis d'observació.

1. En un primer moment hom assenyala que els reglaments, lluny de constituirPage 260 mers instruments de fixació de detalls, aborden veritables principis jurídics essencials.²⁰

2. En un segon moment, molt proper i estretament lligat al primer, es destaca la manca de precisió de les lleis i el consegüent augment del marge d'actuació de les instàncies administratives.²¹

3. Sens perjudici, però, de reconèixer que les anteriors són notes presents al tema, la descripció més completa del fenomen no es conforma amb aquelles observacions aïllades,²² sinó que subratlla el context explicatiu de la nova manera de vincular la llei a l'Administració, i ho fa a dos nivells:

4. En un pla general cal remarcar que en el si de l'Estat social la llei ja no té el sentit o configuració unívocs que podia tenir en l'Estat liberal. Es clara, en aquest sentit, la correlació entre la complexitat de les funcions estatals i dels instruments legislatius.²³

2. En un pla concret cal destacar que també ha canviat l'estructura adoptada per la llei per tal de vincular o dirigir els seus mandats a l'Administració. Es tracta de la progressiva substitució de la programació condicional per la programació per objectius, de manera que la llei indica a l'Administració els objectius que ha d'aconseguir mitjançant unes conductes i uns mitjans que resten indeterminats. No cal insistir gaire en la importància d'aquest nou esquema, que ha estat destacada per diversos autors des de perspectives també diverses.²⁴

Fàcilment es pot intuir una conseqüència important a l'efecte del nostre estudi d'aquest canvi d'esquemes: la posada en escena, en un primer pla, dels problemes plantejats pels procediments que canalitzen l'actuació de l'Administració (el d'elaboració de reglaments entre aquests) i dintre d'aquests per la participació dels ciutadans.²⁵

Page 261

Forma part de les interpretacions del sistema constitucional centrades en l'element històric de l'Estat liberal de dret, com hem vist, la consideració de la llei com a única font idònia per tal de definir l'«interès general». Ara bé, les transformacions produïdes amb l'Estat social han influït així mateix sobre aquest camp dels interessos particulars i públics i també en el sentit de relativitzar-ne la contraposició i de mostrar la complexitat de les seves relacions.

És necessari començar recordant com, en efecte, hom ha passat de considerar l'interès públic com un concepte de contingut unívoc i naturalment contraposat als interessos particulars a fer-ho com un concepte que inclou una heterogeneïtat de supòsits i de naturalesa no tan llunyana, o gens llunyana, a la dels interessos particulars, producte tot de les noves relacions entre Estat i societat que es van tractar a l'apartat III. 1.

És possible, doncs, i a la vista del tractament que ja des de fa bastants anys porta a terme sobre el tema la doctrina comparada, afirmar que, en contraposició a la teoria liberal, en què l'Estat definia els interessos generals per sobre dels interessos particulars,²⁶ el panorama ofert per 1,'Estat social en aquest sentit és definit pel trencament de la rígida separació entre interessos públics i particulars, en correspondència amb l'heterogeneïtat o pluralitat dels primers.²⁷ El fet que diversos subjectes públics persegueixin interessos no només diferents sinó fins i tot contraposats²⁸ encaixa bé en el context de superació de la concepció d'Estat i societat com a esferes separades.²⁹

Situació aquesta que, sobre un substrat de complexitat de la societat i de les seves relacions amb l'Estat³⁰ dóna lloc al fet que la realització de l'interès públic de manera unilateral per part de l'Estat esdevingui difícil, raó per la qual hom cerca fórmules de concert, transacció i cooperació amb grups socials i agents privats.³¹

Page 262

Sembla, doncs, que en el marc de l'Estat social no es podrà arribar a una definició del que sigui l'interès públic en cada cas concret sense comptar amb el factor de la participació o col·laboració dels ciutadans.

Tot portant, però, aquesta situació al seu extrem s'ha arribat a concloure per part de certa doctrina³² que l'interès general consisteix en l'equilibri entre els diversos interessos afectats, d'acord amb el principi de proporcionalitat. Nosaltres creiem, però, que, un cop més, no és convenient parlar en termes de substitució, i que sembla excessiu parlar amb caràcter universal de l'interès general com la suma d'interessos particulars afectats.³³ Si bé és evident que en el nou marc de progressives interrelacions entre Estat i societat es produeix un renovat protagonisme de la participació dels ciutadans,-³⁴ tal com va consolidar la STC 18/1984, de 7 febrer (FJ 3), el que tampoc no sembla adequat és efectuar aquella reducció, perquè l'Administració ha de vetllar en un sentit ampli pels interessos generals (art. 103.1 CE).

El conjunt de factors que hem anat exposant és susceptible d'ésser relacionat amb facilitat amb un fenomen que s'ha posat en relleu en els darrers temps: el de la crisi d'una democràcia representativa que té en el Parlament el centre indiscutible del seu sistema. La complexitat i la fragmentació de les actuals societats, que generen nous mecanismes de pressió i participació en el poder, han donat l!oc efectivament a una pèrdua de la posició central del Parlament. En aquest sentit podem dir que el diagnòstic, des de diverses disciplines jurídiques, és unànime, en el sentit de remarcar el fet que el Parlament ha passat a complir el paper de formalitzar o ratificar les decisions que es prenen en altres seus.³⁵ Així, el sistema representatiu-parlamentari ha estat objecte d'una línia de crítiques que semblava reservada als procediments d'elaboració de disposicions administratives, la consistent a advertir dels perills de cedir a la pressió d'interessos particulars.³⁶

Page 263

Aquest panorama d'evident pèrdua de contingut de les activitats parlamentàries no és difícil intuir que constituirà l'ambient idoni per donar pas a la proposta, gairebé en termes de substitució, de la potenciació de la participació ciutadana directa com a mecanisme que permetria superar o compensar aquella situació. I és que a la base d'aquests processos es troba el problema de la legitimitat de l'exercici del poder, tal com brillantment assenyala Chevallier: «.Lapromotion de l'idéologie de la participatwn a pour but de rémedier à Uperte de Ugitimïté qui résulte de la crise de la représentatiom³⁷ Aquest ambient ideològic va ser present, com se sap, al nostre entorn durant i immediatament després de l'època en què es va elaborar la Constitució espanyola, de la qual cosa és una excel·lent mostra el treball de Sànchez Morón.³⁸

Sembla, però, que la relació entre la sobrevinguda insuficiència del mecanisme exclusivament representatiu i la participació ciutadana a tots els nivells (amb especial incidència als procediments d'elaboració de reglaments) no hauria de ser configurada en uns termes que poden arribar a la substitució directa. Avui constitueix un punt de partida acceptat que la participació política no pot ser només electoral, sinó que ha d'utilitzar altres vies,³⁹ però també cal considerar clar que, si no es vol entrar en conflicte amb elementals principis democràtics i de separació de poders que la Constitució consagra, no és adequat, sobre la base de la crítica dels mals que afecten el Parlament, proposar una extensió desproporcionada de la presa de decisions a nivell administratiu, amb una participació ciutadana, que pot derivar, com veurem, en un perillós joc d'influències i pressions a causa precisament d'una extensió del seu àmbit mancada de criteris.⁴⁰ Si el sistema esdevé insuficient davant una nova realitat, el relleu s'ha d'entendre sempre en termes de complementarietat. És aquest el sentit que es pretén donar a la nostra proposta. El Parlament ha de recuperar el paper central que ara es posa en dubte, però això no ha d'impedir que -donades les noves relacions entre Estat i societat- es potenciïn altres formes de participació que -amb una innegable base constitucional- comparteixen amb la forma representativa-parlamentària, cadascuna en el seu propi àmbit, la tasca de definir democràticament els interessos generals.

En el marc d'un Estat social i democràtic de dret com és el configurat per la Constitució espanyola de 1978 és necessari que tota construcció al volrant dels temes tractats aquí enllaci directament amb les exigències del principi democràtic. Tal comPage 264 afirma García-Pelayo, «solo sobre el régimen democràticapuede construirse un verdaderoy eficaz Estació social».⁴¹ La Constitució del 1978 consagra a diversos preceptes el principi democràtic, en tota la seva extensió: en aquest sentit van les disposicions del preàmbul i dels articles 1.1, 1.2, 6, 7, i amb especial intensitat el 9.2. Del conjunt d'aquests preceptes pot deduir-se que en l'àmbit dels principis, de la Constitució es pot derivar un principi democràtic en totes les seves manifestacions: radicació popular del poder, concepció pluralista de la societat i visió participativa del procés polític.⁴² En efecte, si bé és cert que el text constitucional desenvolupa un model de democràcia parlamentària amb poques concessions a la democràcia directa, no és menys cert que articles com el 9.2 aspiren a configurar un Estat democràtic més ple i vigorosament participatiu.⁴³ Són dos els aspectes que en aquests moments interessa destacar del principi democràtic.

1. En primer Hoc, les exigències del principi democràtic es prediquen de tots els poders públics sense distinció. En aquest sentit hem de recordar que democràcia significa que cap poder de l'Estat no és aliè a la voluntat popular.⁴⁴

2. El principi democràtic implica el deure de tenir en compte, sense discriminacions, tots els punts de vista que materialitzen la participació dels ciutadans en la presa de decisions. Els termes en què s'expressa l'art. 9.2 CE no poden ser, en aquest sentit, més clars. Es tracta de copsar la noció de la visió dinàmica del principi democràtic, de la democràcia com a manteniment obert del pluralisme,⁴⁵ o de la Constitució com a procés.⁴⁶ Adquireix aixi un paper central el procediment mitjançant el qual es dóna entrada a la participació dels diversos actors socials, procediment que, a més, si vol respectar veritablement el principi democràtic, ha de regir-se pel principi d'igualtat.⁴⁷ De manera que la clau dintre de la qual caldrà moure's és donada per la recerca d'un model de participació coherent amb els valors democràtics d'igualtat i pluralisme.⁴⁸

Un cop tractades les implicacions del principi democràtic en tots els nivells, hem de centrar-nos ara en la qüestió dels canvis en el fonament de l'existència mateixa de Ics reserves de llei, tema sempre bàsic sí es vol, com és e! nostre cas, tractar de les vicissituds del seu àmbit material.⁴⁹

Perquè és evident que les reserves de llei existeixen en la Constitució de 1978 i noPage 268 són incompatibles de cap manera amb allò que s'ha exposat en els epígrafs anteriors. Ans al contrari, l'existència mateixa de les reserves de llei posa de manifest que s'han superat les concepcions de la primacia absoluta de la llei.⁵⁰ Però també és dar que el seu fonament al nostre entorn actual ja no pot ser el d'assegurar un àmbit de llibertat enfront del poder reglamentari d'origen no democràtic, tal com s'argumentava en relació al sistema del dualisme monàrquic.⁵¹ Com es configura, doncs, el fonament actual d'aquesta institució? Bàsicament són dues les línies de resposta que s'hi donen, de les quals interessarà fer especial èmfasi a la segona.⁵²

1. En primer lloc, el principi democràtic i la seva concreció a la Constitució. El conjunt Govern-Administració gaudeix d'una legitimació democràtica indirecta, mentre que l'òrgan de representació directa global continua essent el Parlament, i en aquesta mesura és lògic atribuir un paper més rellevant als seus productes normatius, les lleis.⁵³ A la vista de preceptes com el 66.1 o 11.2 CE aquest ordre de conseqüències sembla clar; però caldrà tenir en compte que, en primer lloc, això no desvirtua de cap manera la implicació de tots els poders públics respecte del principi democràtic, i, en segon lloc, que aquest fonament només exigeix uns mínims, de manera que hi queda una àmplia zona indefinida.⁵⁴ Caldrà continuar, doncs, l'anàlisi, per tal d'arribar a resultats més precisos.

2. En segon lloc, hom acostuma a parlar de l'aspecte procedimental com a clau explicativa. La tendència a cercar justificacions d'aquest tipus pot considerar-se tributària del fenomen general d'entendre la presència de la llei d'una nova manera, en el marc de l'exigència d'aprofundir les diverses comeses parlamentàries.⁵⁵

Una primera manifestació d'aquesta tendència es podria detectar ja en la ideologia heretada de la Il·lustració, centrada en la racionalitat de la Llei com a producte de la contraposició honesta de voluntats i criteris a la discussió parlamentària.⁵⁶ Avui es reprèn l'argument del procediment idoni, però deslligat dels elements de racionalitat substancial, tot incidint al valor superior del pluralisme polític. En síntesi es ve a dir que el procediment parlamentari d'elaboració de normes és la màxima (o única) expressió del pluralisme polític, atesa la seva discussió, publicitat i transparència, per oposició als procediments reglamentaris, la qual cosa justificaria la institució de la reserva de llei.⁵⁷ De manera que el pluralisme polític només trobaria, segons aquestaPage 266 argumentació, la seva seu adequada d'articulació ai procediment parlamentari, per contraposició a un procediment d'elaboració de reglaments que només compta amb la previsió d'un tràmit d'audiència als interessats, no equiparable al debat que demana I esmentat valor superior.

Sens perjudici de reafirmar la centralitat del procediment parlamentari, atès que és configurat -amb la intervenció dels principals mitjans de participació política, els partits polítics- com el conducte escaient per tal de tractar els grans temes o de prendre les grans decisions, no es poden oblidar dos aspectes. Primer, que les exigències de participació (art. 9.2 CE) es projecten a la totalitat dels poders públics. I segon, que la importància del moment procedimental⁵⁸ també es pot predicar de tots els poders públics. De manera que no sembla adient renunciar a omplir de contingut democràtic el procediment reglamentari si es vol que acompleixi amb garanties el conjunt de funcions creixents que, amb els canvis introduïts per l'Estat social, ü pertoquen.⁵⁹

D'altra banda, un enfocament crític que enllaça amb la crisi del Parlament seria el de posar en relleu que l'afirmació del procediment parlamentari com a garantia de transparència i debat és en certa manera un dogmatisme no contrastat amb la realitat.⁶⁰ Pensem, però, que es pot continuar defensant un paper central del Parlament amb la concurrència als nivells inferiors d'una participació realment democràtica per tal de definir i gestionar conjuntament els interessos públics.⁶¹

--------------------------------

[1] Aquest article té el seu origen en el curs sobre fonts del dret administratiu, en el marc del programa de doctorat «Noves Tendències del Dret Administratiu» (bienni 1994-1996) del Depanament de Dret Administratiu i Dret Processal de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona. El curs esmentat va ser impartit per la Dra. Elisenda Malaret i Garcia, a qui públicament voldria agrair les seves múltiples indicacions en la realització d'aquest treball i l'interès mostrat des del primer moment per la seva publicació. Aquest treball ha estat realitzat gràcies a una beca rebuda del Comissionat per a Universitats i Recerca.

[2] Tot i que l'articulació entre llei, Administració i tribunals dóna lloc a una unitat de debat -debat que ha ocupat, ocupa i ocuparà el centre de la nostra disciplina, com ha posat en relleu Embid Irujo («La relación entre los poderes del Estado en la reciente dogmàtica alemana», RAP, núm, 115, 1988, pàg. 403, 404 i 423)- també és clar que el de les relacions llei-Administració és un dels dos moments clarament perfilats en aquest conjunt de problemes.

[3] Tema, d'una alrra banda, de rotunda actualitat, com ho demostra la recent STC 119/1995, de 17 juliol.

[4] Pel que fa al nostre camp concret d'investigació, aquest autor ja va advertir que entre els elements estructurants de la dogmàtica jurídicoadminiscrariva a revisar en un Futur proper des de la perspectiva participativa es troba «la pròpia teoria general de lasfitenies en el ordenamienwjuridko-ndministrativo [...]» («Algunas funciones de la idea de participación», REDA, núm. 45, 1985. prlg. 53).

[5] En aquest sentit és molt il·lustratiu l'estudi de Fernàndeii Farreres en un àmbit, les subvencions, estrany al context que va veure néixer el principi de legalitat (La subvencioni conceptoy régimen jurídica, 1EF, Madrid, 1983, pàg. 471-552). Vide també l'apartat III.

[6] Les coordenades històriques, les exposa el professor García de Enterría (Revohtción Francesa y Administració» contemporànea, Civitas, Madrid, 1994, pàg. 21-34). El plantejament esmentat es pot veure a Garrorena Morales, ElEstado espanot conto Estada Socialy Democràtica de Derecho, Tecnos, Madrid, 1984, pàg. 191; o a Basile, «Los «valores superiores», los principios fundamentales y los derechos y libertades públicas», a La Constitución espafiola de 1978. Estudio sistemàtica, García de Enterría-Predieri, Civitas, Madrid, 1981, pàg. 278-279. També es poden veure les obres de García de Enterría, recencment, Democràcia, jueces y control de la Administrarien, Civitas, Madrid, 1995, pàg. 42 i ss. i pàg. 113 i ss.

[7] En aquest sentit, AJvarez Conde, El régimen poÜtico espanol, Tecnos, Madrid, 1990, pàg. 35-36; Rubio LJorente, «El procedimiento legislativo en Espana. El lugar de la Ley entre las fuentes del Derecho», REDC, núm. 16, 1986, pàg. 99-100, i de Forma especial De Orto y Pardo, Derecho Constitucional Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1988, pàg. 129.

[8] Vide sobre aquesta concepció, centrada en la idea de la unitat de la comunitat política, García de Enterría, «Principios y modalidades de la participación ciudadana en la vida administrativa», a Libro Homenaje aJ.L. Villar Palasi, Civitas, Madrid, 1989, pàg. 443; i García de Enterría i Fernàndez Rodríguez, Curso de Derecbo Administrativa //, Civitas, Madrid, 1993, pàg. 88.

[9] Tal com afirma Tornos i Mas a «La relación entre la Ley y ei Reglamento: reserva legal y remisión normativa. Algunos aspectos conflictives a la luz de la jurisprudència consrirucional», RAP, núm. 100-102, 1983, pàg. 502.

[10] Vide apartat III.

[11] Vide, toc destacant aquest paper de primer ordre dels partits polítics, Sàinz Moreno, «Reducción de la discrecíonalidad: el interès publico cotno concepto jurídico», REDA, núm. 8, 1976, pàg. 74-75 i Rubio Llorente, «El procedimiento...», op. eh., pàg. 86 i 91.

[12] Hem de recordar aquí la importància d'aquest precepte com a indicatiu de la veritable dimensió del tema de la participació democràtica si es vol portar el sostre de la Constitució fins al límit (Garrorena Morales, op. cit., pàg. 149).

[13] De manera que en el primer es considera més normal la influència dels grups de pressió en les decisions polítiques. Vide Chevallier, «Reflexions sur l'idéologie de l'intérèt general», a Variatiorts nutour de tïdéologie de lïntérèt general, dir. Chevallier, PUF, 1978, pàg. 19.

[14] Tal com ha mostrat un autor que coneix bé aquell sistema: Lavilla Rubira, La participarien pública en ei procedimiento de elaborarien de los reglamento! en los Estados Unides de Amèrica, Civitas, Madrid, 1991, pàg. 164-166.

[15] Concretament, en telació al paral·lelisme entre aquest substrat i els canvis en la configuració de la llei, vide entre d'altres Parejo Alfonso, Crisisy renovarien en el Derecbo Publico, CEC, Madrid, 1991, pàg, 45-46, i García-Pelayo y Alonso, Las transformacionts del Estado contemporàneo, Aiianza Universidad, Madrid, 1985, pàg. 123. Ei tema és tractat, des de la perspectiva de la ideologia dels interessos generals, per Chevallier: «Reflexions sur l'idéologie...», op. cit., pàg. 18.

[16] Vide García-Pelayo y Alonso, op. cit., pàg. 21, 23, 25, 126 i 203. A la doctrina italiana, M. S. Giannini recorda com amb l'adveniment de f Stato pluriclasse, iqumi ogni atúvità umana trova una corris-pondenza in una quakhepubblica amministrazioneo (Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milà, 1988, pàg. 50).

[17] Sense deixar de respectar els límits constitucionals i de propugnar l'eficàcia dels drets socials. Es tracta, com veurem, de parlar en termes de complementarietat, no pas de substitució.

[18] Són diversos els autors que, en el sentit indicat al text, emmarquen en els nous esquemes de relacions entre Estat i societat el fenomen de ta participació dels ciutadans i dels grups: Parejo Alfonso, Crisis..., op. at., pàg. 51; Malaret i García, Régimen jurídico-administranvo de U reconversión industrial, Civitas, Madrid, 1991, pàg. 157-158; García-Pelayo y Alonso, op. cit., pàg. 203.

[19] Sociolagla de la Administraciàn pública, Alianza Universidad, Madrid, 1985, pàg. 67.

[20] A l'amplitud de remissió de les lleis als reglaments en el marc dels EUA fan referència De la Cruz Ferrer («Sobre el control de la disçrecionalidad en la poresrad reglamentaria», RAP, núm. 116, 1988, pàg. 82-83) i Lavilla Rubíra (Laparticiparien..., ep. ric, pàg. 104).

[21] Videencre d'altres Estévez Araujo, «La crisis del principio de legalidad: la imagen jurídico-fbrmai y la realidad material del funcionamicnto de la administración», Anuario de filosofia delderecho, 1990, pàg. 112, i Parejo Alfonso, Crisis..., op. cit., pàg. 49.

[22] Com en efecte no s'hi conformen, com veurem, ni Estévez Araujo ni Parejo Alfonso.

[23] Vide especialment en relació a aquest punr, García-Pelayo y Alonso, op. cit., pàg. 128. La llei-mesura és una de les manifestacions més significatives d'aquest nou panorama: vide per exemple Parejo Alfonso, Crisis..,, op. cit., pàg. 44, i Administrar y juzgar: dos funcionis constitucionals distintas y comple-mentarias, Tecnos, Madrid, 1993, pàg. 68.

[24] Així, en el context de l'anàlisi sociològica de l'acció administrativa cal destacar el treball de R. Manycz (op. cit., pàg. 68) i, quant al caràcter finalista dels preceptes constitucionals és important l'anàlisi de De Otto y Pardo (op. cit., pàg. 42-43). Ja en l'àmbit de les relacions llei-Administració poden subratllar-se els estudis d'Estévez Araujo («La crisis...», op. cit., pàg. 110), de Parejo Alfonso (Crisis..., op. cit.. pàg. 46-51 i Administraryjuzgar..., op. cit,, pàg. 69-71) i de Malaret i García en l'àmbit de la direcció pública de l'economia (Régimen,,., op. cit,, pàg. 91 i 167).

[25] Sense que això impliqui, evidentment, deixar de respectar les reserves legals establertes per la Constitució ni formular amb menor intensitat l'exigibilitat dels drets econòmics i socials (aspecte, aquest últim, que ha destacat amb especial contundència Fernàndez Rodríguez, en el sentit d'exigència de reducció de la discrecionalitat de l'Administració: De k arbitrariedad de k Administración, Civitas, Madrid, 1994, pàg. 128). Cal insistir un cop més en la perspectiva de la màxima complementariecat possible dels enfocaments, reacciona! i previ de formació de la decisió (Malaret i García, Régimen..., op. cit., pàg. 92-93).

[26] Chevallier, «Reflexions sur l'idéologie...», op. ejt., pag. 18-19.

[27] Sobre l'heterogeneïtat dels interessos públics i la seva correspondència amb la relati vi tzació de la seva separació en relació als particulars, vide Pizzorusso, «fnteresse pubblico e interessi pubblici», Rivista Trimeitrale de Diritto e Procedura Civile, 1972, pàg. 68; Truchet, Les fonctions de U notion d'intérèt general darts la jurisprudence du Conseil d'État, Librairie Générale de Droit et Jurisprudence, París, 1977, pàg. 277, 287-313; Sàinz Moreno, «Reducdón...», op. cit., pàg. 67, 72-73.

[28] Sànchez Morón, La participación del ciudadano en la Administración Pública, CEC, Madrid, 1980, pàg. 131.

[29] Malaret i García, «Los principios del procedimiento administrativo y el responsable del procedi-miento», a Administración Públicay Procedimiento Administrativa, dir. Tornos, Bosch, Barcelona, 1994, pàg. 317. Nieto García ha recollit l'evolució d'aquestes idees tot demostrant la complexitat d'aquesta problemàtica. Som conscients que en algun punt de la nostra exposició aquesta complexitat no ha estat corresposta per les matisacions exigibles. Per exemple, les relacions d'immanència o transcendència entre interessos generals i particulars va experimentar canvis entre el primer liberalisme i el liberalisme madur («La Administración sirve con objetividad los intereses generales», a Estudiós sobre la Constitución espanola. Homenaje alprofesor Eduardo Garcia de Entenia, Civitas, Madrid, 1991, pàg. 2199 i ss.). Malgrat tot, pensem que a l'efecte del nostre tema és suficient retenir la dada del canvi constatable de les relacions entre interessos particulars i públics, orientat cap a la progressiva indefinició de les seves fronteres.

[30] «Se traïa de una tociedad cada vez mas compleja, en la que la interrelación y U contradicciòn de intereses es cada vez màs confusa e inextrícable», a la qual cosa s'ha d'afegir el factor de la interdependència dels interessos (Parejo Alfonso, Crisis..., op. cit., pàg. 19).

[31] Parejo AJfonso, Crisis..., op. cit., pàg. 20. No resulta, així, gens estrany que aquests arguments siguin esgrimits a l'hora de tractar la terminació convencional del procediment administratiu, tal com es pot comprovar a l'obra recent de Delgado Piqueras (La terminarien convencional delprocedimiento administrativa, Aranzadi, Pamplona, 1995, pàg. 201-202). Bastants anys abans Bassols i Coma va tractar el tema en relació a un sector concret («Consideraciones sobre los convenies de colaboración de la Ad-miniscración con los particulares para el fomento de actividades económicas privadas de interès publico», RAP, núm. 82, 1977, pàg. 70).

[32] De la Cruz Ferrer, op. cit., pàg. 104.

[33] S'han de tenir presents les advertències de Lavilla Rubira, en el sentit que l'Administració no ha de renunciar a la tutela dels interessos generals (Laparticipació»..., op. est., pàg. 166; «Participación», a Enciclopèdia Jurídica Bàsica, Civitas, Madrid, 1995, pàg. 4775).

[34] Aixi, M. S. Gianniní afirma que, en una organització complicadíssima com és l'Estat de pluralitat de classes, totes les veus són valides (Elpoder publico. Estados y Administraciones Públicas, Civitas, Madrid, 1991, pàg. 119).

[35] Vide Rodríguez Aguilera de Prat, «Problemas de la democràcia y de los partides en el Estado social», Revista de Estudiós Polüícos, núm. 67, 1990, pàg. 100 i Estévez Araujo, La Constitución como procesoy la desobediència civil, Trocta, Madrid, 1994, pàg. 130. £1 primer dels autors esmentats assenyala, així, que el Parlament acaba constituint la cara visible-formal d'un sistema regit interiorment per mecanismes oligopolístics; es tracta de l'Estat «dual» (op. cit., pàg. 103).

[36] Una primera crítica es pot veure aj. Chevallier, L'Élat de Droit, Montchrescien, París, 1992, pàg. 65.

[37] «Reflexions sur l'idéologie...», op. est., pàg. 44.

[38] Treball on es pot seguir detalladament l'ordre de les idees que han quedat esbossades al rext. Vide especialment La participarien del ciudadano..., op. àt., pàg. 46, 48-55 i 63-66. Deu anys després el mateix autor ha tornat a recordar aquest marc ideològic: «Participaçión, neocorporarivismo y Administración econòmica», a Estudiós sobre la Constituciin espanola. Homenaje alprofesor Eduardo Garcia de Entenia, Civitas, Madrid, 1991, pàg. 3944-3945.

[39] Vide per exemple Rodríguez Aguilera de Prat, op. cit., pàg. 106 i Villacorta Mancebo, «Aspectos de la reserva de ley en el sistema constitucional espanol», a Escritos jurídicos en memòria de Luis Mateo Rodríguez. I. Derecho Publico, Universidad de Cantàbria, Facultad de Derecho, 1993, pàg. 536.

[40] Schmidt-Assmann assenyala que en el cas que la legitimació popular presenti mancances i febleses, la codecisió dels afectats no es pot fonamentar com a compensació d'aquella insuficiència de legitimació («La legitimación de la Administración como concepto juridico», DA, núm. 234, 1993, pag. 215).

[41] Op. «V., pàg. 51.

[42] Són els tres blocs que distingeix Garrorena Motales (op. cit.. pàg. 120-149).

[43] Vide Garrorena Motales, op. cit., pàg. 148-149.

[44] De Otto y Pardo, op. cit., pàg. 142. L'extensió del ptincipi democràtic a tots els poders públics també és defensada per Estévez Araujo, en especial quan parla de la funció de l'opinió pública com a extensible a tots els processos de presa de decisions estatals (La Constitució»,.., op. cit., pàg. !27).

[45] De Otto y Pardo, op. cit., pàg. 143.

[46] Estévez Araujo, La Constitución..., op. cit., pàg. 68, 70, 76 i 144.

[47] Vide Estévez Araujo, La Constitución..., op. cit., pàg. 130 i Schmidr-Assmann, op. cit., pàg. 169.

[48] Sànchez Morón, «Participación,...», op. cit,, pàg, 3976.

[49] La importància del tema com a pas previ per a la indagació de l'amplitud de la potestat normativa de les administracions es manifesta en tots els ordres. Vide Patejo Alfonso, «La potestad normativa de las llamadas Administraciones independientes: apuntes para un estudio del fenómeno, a Administraeión instrumental. Libro Homenaje a M.F. CUvero Arévalo, Civitas, Madtid, i 994, pàg, 640.

[50] De Otto y Pardo, op. cit., pàg. 137.

[51] VideRubio Llorente, «Rango de ley, hiena de ley, valor de lev», RAP, núm. 100-102, 1983, pàg. 428; De Otto y Pardo, op. cit., pàg. 153 i Villacona Mancebo, op. cit., pàg. 531 i 533.

[52] Cal recordar, però, que a la jurisprudència (i a certa doctrina), també la del Tribunal Consticu-cional, «la ideafiterza sigue siendo el concepte de ley conto expresión de la voluntad popular» (Nieto García, Derecbo Administrativa Sanctonador, Tecnos, Madrid, 1994, pàg. 257).

[53] Vide Parejo Alfonso, Crisis..., op. cit., pàg. 59 ; De Orto y Pardo, op. cit., pàg. 140, i Villacorta Mancebo, op. cit., pàg. 534-536.

[54] En relació a aquest segon punt, De Otto y Pardo, op. cit., pàg. 140.

[55] Vide Fernàndez Farreres, op. cit., pàg. 532.

[56] Vide García-Pelayo y Alonso, op. cit., pàg. 62.

[57] Són molts els autors que d'una forma o d'una altra acullen aquesta argumentació. Rubio Llorente li deixa el camí preparat en afirmar que el procediment legislatiu continua tenint valor polític per tal com aquesta institució «sigue siendo utilizada fiecuentemente por los grupos de oposición [...] como instrumento útil para provocar debatés parhmentarios y exponerante la opinión sus propias soluciones» («El procedimiento...», op. cit., pàg. 90). El mateix autor recuperaria posteriorment l'argument del procediment públic i contradictori («El principio de legalidad», REDC, núm. 39, 1993, pàg. 24). De Ottoy Pardo és un dels autors que amb més força ha incidit en aquesta perspectiva, ja clarament en l'àmbit dels problemes de la reserva de llei (op. cit., pàg. 144 i 153). Altres autors que han insistit en aquesta línia de l'argument procedimental són Parejo Alfonso (Crisis..., op. cit., pàg. 58-59, i Administrar y juzgar..., op, cit., pàg. 78), García Macho (Reserva de leyy potestad reglamentaria, Ariel, Barcelona, 1988, pàg. 114) i Malarec i García (Régimen..., op. cit., pàg. 94 i 170). Especialment clar resulta, per últim, el treball de Bano León, que assenyala que el que es troba al darrere de la reserva parlamentària és el fet que «elmétodo parlamentaria brinda un procedimiento en el que la producción de normas jurídicas se sucede con la interven-cièn, aunque solo sea contradictòria, de la oposiciàn y en un espacio de tiempo que permite una mayor transparència delproceso de ehboraciòn hacia el conjunta de ios ciudadanos», tot sentenciant que «Aquí sí que hay una calidad procedimental diferente en la ley y el reglamento» (Los limites constitucionals de la potestad reglamentaria (Remisión normativa y reglamento independiente en la Constitución de 1978), Civitas, Madrid, 1991, pàg. 96).

[58] Malaret i García, Régimen..., op. cit., pàg. 94 i 170.

[59] «La reserva de ley es una institución que hoy opera en un campo mas amplio que aquel en quesurgióy se consolidà. [...] En este sentida parece cLro [que l'evolució de la relació poder legislatiu/poder executiu] justifica sobradamente una interpretación fkxibk y amplia de la reserva de Ley en su àmbito clàsico» (Parejo Alfonso, Derecho bàsico de la Administración Local, Ariel, Barcelona, 1988, pàg. 127).

[60] En aquest sentit Nieto García indica que l'experiència espanyola dels darrers anys demostra que «los debatés parlamentaries pueden ser tan opacos como tos del propio Consejo de Mimstros» (Derecho..., op. cit., pàg. 257).

[61] Serrano Moreno ha mostrat, en l'àmbit de l'Ecologia, la perfecta sintonia d'aquests dos elements: la potenciació del Parlament, que ha de definir els fins i les grans línies polítiques, i la potenciació també de l'element participatiu, imposat per l'art. 45.1 CE (Ecologiay derecho: Principio; de derecho ambientaly ecologia Jurídica, Comares, Granada, 1992, pàg. 151-154).