Las ciudades de hoy y la planificación estratégica

AutorManuel Arenilla Sáez - Jesús Llorente Márquez
Páginas21-69
I. Las ciudades de hoy
y la planificación estratégica
MANUEL ARENILLA SÁEZ
JESÚS LLORENTE MÁRQUEZ
1.1 LA CIUDAD COMO ESPACIO DE DESARROLLO Y
PLANIFICACIÓN: TENDENCIAS GLOBALES Y NACIONALES
1.1.1 La evolución de los planes estratégicos urbanos
La planificación estratégica se ha convertido en un instrumento que, tanto
en el ámbito privado como en el público, contribuye a establecer los objetivos,
determinar las medidas y concretar los recursos precisos para alcanzar los fines
empresariales o los gubernamentales y políticos.
Aunque podemos mantener que la planificación estratégica goza de cierta
tradición en el ámbito privado, no es posible afirmar este mismo supuesto en el
caso del sector público, donde la incorporación de esta técnica se ha producido
de una forma más tardía. Una de las razones es el importante peso y significado
que el estricto cumplimiento de los procedimientos y de las directrices norma-
tivas ha tenido en la actuación de las Administraciones públicas. Sin embargo,
en la actualidad, la legitimidad de los gobiernos y de las Administraciones no se
encuentra en el cumplimiento del procedimiento sino en su capacidad para
cumplir objetivos, obtener resultados, satisfacer las necesidades de los ciudada-
nos e integrar sus expectativas e intereses en la actuación pública.
Los diferentes niveles de gobierno han encontrado en la planificación es-
tratégica un instrumento para determinar los objetivos a conseguir y los resulta-
dos a alcanzar. La planificación estratégica urbana (PEU) es un ejemplo con-
creto de los esfuerzos que en este caso realizan los gobiernos locales para
definir los objetivos y las actuaciones que han de desarrollarse en el municipio
para mejorar la calidad vida de sus ciudadanos.
A diferencia de los planes sectoriales, la PEU hace un esfuerzo por integrar
los intereses y necesidades de los diferentes actores que comparten un mismo
espacio físico a la vez que trata de relacionar en un único instrumento las actua-
ciones que en materia económica, social y urbanística determinan el avance y el
desarrollo de una ciudad a largo plazo.
22 Manuel Arenilla Sáez – Jesús Llorente Márquez
La PEU es un proceso sistemático, creativo y participativo que sienta las ba-
ses de una actuación integrada a largo plazo, que define el modelo futuro de
desarrollo, formula las estrategias y cursos de acción para alcanzar dicho mode-
lo, establece un sistema continuo de toma de decisiones e involucra a los agen-
tes locales a lo largo de todo el proceso (Fernández, 2006).
La PEU no responde a un modelo único en su diseño o implantación,
como tampoco existe una única solución con la que afrontar los problemas y
necesidades de las ciudades. Como las organizaciones, las ciudades se definen
por su carácter contingente (Baena, 2000: 34), es decir por el hecho de que las
actuaciones que resultan apropiadas integrar en un plan estratégico varían a lo
largo del tiempo y porque las que son válidas para unas ciudades no son las ade-
cuadas para otras.
La PEU comienza su implantación en algunas ciudades de Estados Unidos
en los años 80 por los efectos de las crisis económicas que tuvieron lugar en las
décadas de los 70 y de los 80. La primera finalidad de la planificación fue re-
orientar sus modos de gobierno y estimular sus sectores productivos, articulan-
do medidas y planes de acción dirigidos a promover su recuperación económi-
ca. La misma finalidad fue la que persiguieron posteriormente los planes
estratégicos realizados en ciudades europeas como Manchester, Lyon, Bilbao o
Barcelona, ciudades que vieron amenazada una economía asentada primor-
dialmente en el sector industrial.
El Plan de San Francisco, aprobado en 1982, eligió cuatro áreas clave (vi-
vienda, transporte, oportunidades de negocio y finanzas locales) para las que se
constituyeron cuatro grupos de trabajo formados por representantes del mun-
do empresarial, de la Administración local y de la ciudadanía. A mitad de esa
década muchas ciudades norteamericanas siguieron su ejemplo. Detroit y Fila-
delfia tras la crisis automovilística, Chicago, Cleveland y Pittsburg tras la caída
de la siderurgia o Atlantic City, redefiniendo su condición de capital del juego,
crearon entidades privadas para el diseño y la gestión de los planes (Kemp,
1992: 15 y 23).
Durante los años 90, las orientaciones de los planes estratégicos se fueron
diversificando, aunque mantuvieron el enfoque gerencialista que primaba la
planeación urbanística. Los nuevos planes estaban poco definidos, sus modelos
o visiones de ciudad no se basaban en el consenso y otorgaban excesiva impor-
tancia a los proyectos individuales sobre el conjunto del plan. Esto supuso que
tuvieran poco impacto en las ciudades, en su capacidad de organización y, en
definitiva, en los ciudadanos. En la actualidad, la mayoría de las ciudades gran-
des y medianas norteamericanas disponen de un plan en el que el peso especí-
fico de las organizaciones civiles es superior al liderazgo ejercido por el sector
público. Portland en Estados Unidos de América y Montreal en Canadá son
ejemplos de ello.
A pesar de que el objetivo de los planes estratégicos fue común, la manera
en la que se gestionaron a uno y a otro lado del Atlántico fue diferente. Mien-
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tras que en Estados Unidos fue la iniciativa privada la que asumió inicialmente
el liderazgo para promover la recuperación económica de las ciudades en cri-
sis, en Europa el proceso fue liderado esencialmente por los gobiernos munici-
pales (Martín, 2003).
En Europa los planes estratégicos han sido fuertemente liderados por el
ámbito público con la finalidad de crear principalmente grandes espacios e in-
fraestructuras. En el Reino Unido destaca el caso de Birmingham tras la fuerte
crisis industrial. A su plan se destinaron cuantiosos fondos europeos para revi-
talizar la ciudad mediante actuaciones e inversiones en vivienda, tecnología, in-
fraestructuras para el comercio (hoteles, ferias, palacio de congresos) y en polí-
ticas sociales. El resultado fue una transformación completa de la ciudad. En
Francia los planes fueron menos participados y destacaron los casos de Mont-
pellier, Rennes y Lyon. En Italia, dos de los procesos de planificación más im-
portantes fueron la revitalización de Milán y de Turín que potenciaron e impul-
saron sus sectores productivos clásicos (Martín, 2003).
La filosofía con la que se elaboraron los primeros planes estratégicos tam-
bién resulta diferente a la reflejada actualmente en muchos de ellos. Frente a
una concepción de competencia entre unas ciudades y otras por atraer recur-
sos económicos que incentiven su progreso, hoy en día se opta por una visión
más complementaria entre ellas para desarrollar conjuntamente estrategias so-
bre el territorio en el que actúan. Se trata de concebir un modo de planifica-
ción estratégica fundamentada en un área metropolitana y sus “hinterlands” o
zonas de influencia económica y social dentro de un territorio (METREX,
2004).
Los PEU en la actualidad aportan una visión del territorio más omnicom-
prensiva (holística) e integrada y tratan de garantizar que todos los objetivos
definidos en cada uno de los planes sectoriales sean complementarios y no con-
flictivos entre sí. El objetivo es integrar los intereses políticos, sociales, econó-
micos y de desarrollo urbanístico en un mismo territorio.
Por otro lado, los primeros planes dirigieron la mayor parte de sus actua-
ciones a la construcción de infraestructuras y a la regeneración urbana de la
ciudad y mostraban una clara preponderancia por surtirse de inversión extran-
jera para promover su desarrollo. Con posterioridad, la globalización de los
mercados y el desarrollo tecnológico influyeron para que el contenido de los
planes estratégicos otorgara un papel protagonista al desarrollo tecnológico, a
la cohesión económica y social, al desarrollo sostenible y a la potenciación de
los recursos endógenos del territorio (Fernández, 2007).
La gobernanza actual de la ciudad es una gobernanza de carácter más me-
tropolitano y regional, ya que la ciudad y su desarrollo se definen atendiendo a
la interactuación que se produce entre ella y su entorno. El uso que se realice
del suelo, el desarrollo de los medios de transporte, la construcción de nuevas
vías de comunicación y las actividades de recreo y de ocio de una ciudad exige
un marco estratégico más amplio al extenderse el resultado y el impacto de sus

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