La participación ciudadana en la elaboración de proyectos de obras públicas. Especial referencia al trámite de...

AutorNora María Martínez Yáñez
CargoDoctora en Derecho. Universidad de Vigo

La participación ciudadana en la elaboración de proyectos de obras públicas. Especial referencia al trámite de información pública en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental*

I El trámite de información pública en la legislación sectorial sobre obras públicas

Uno de los sectores donde más se reclama la participación ciudadana y donde los administrados sienten una gran necesidad de intervenir es el de las obras públicas.

Desde un punto de vista fáctico, la exigencia de la participación ciudadana en dicho ámbito nace de los profundos conflictos de intereses que suele acarrear este tipo de obras. Dichos conflictos provienen bien de los intereses individuales que se ven directamente afectados por la realización de las obras, o bien de los intereses difusos que despiertan tales proyectos.

Y es que, en el sector de las obras públicas se entremezclan aspectos urbanísticos, medioambientales y de desarrollo que con frecuencia suscitan el interés de la ciudadanía y su legítimo derecho a colaborar con la Administración en la definición de cuál es el interés general en cada supuesto. En este sentido, la correcta ponderación de los bienes y valores presentes requiere que todos los intereses afloren y que puedan ser sopesados por igual a la hora de diseñar los proyectos.

Por otra parte, desde un punto de vista jurídico, la exigencia de la participación en la elaboración de proyectos de obras públicas proviene de la propia configuración constitucional de la participación ciudadana en el seno del procedimiento administrativo. En efecto, las referencias del artículo 105.a) a la audiencia de los ciudadanos ponen de manifiesto que la Constitución va más allá del principio liberal que restringe la participación en el procedimiento a los interesados, haciendo posible que también los titulares de intereses difusos u otro tipo de intereses accedan al mismo1. Lógicamente, para llevar a cabo tal objetivo será necesario articular en el procedimiento los oportunos cauces participativos.

A la vista de las circunstancias y argumentos que aconsejan la potenciación de la participación ciudadana en los procedimientos de aprobación de proyectos de obras públicas, es necesario averiguar en qué medida la legislación vigente se ajusta a las aludidas exigencias participativas.

En primer lugar, hay que preguntarse si la dispersa normativa sobre obras públicas concede un lugar específico para la participación ciudadana dentro del procedimiento. Y, en segundo lugar, debe hacerse una reflexión sobre si los mecanismos participativos previstos -en caso de que los haya- son suficientes para garantizar la participación efectiva de los ciudadanos que así lo deseen en los procedimientos de elaboración de proyectos de obras públicas.

1. Normativa sobre carreteras

El régimen jurídico de las carreteras difiere según cuál sea la Administración titular de este bien de dominio público. Puede tratarse de la Administración del Estado o de una Administración autonómica, puesto que el artículo 148.1.5.º de la Constitución española establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma2. Por lo tanto, para saber qué normativa resulta aplicable en cada caso es indispensable aclarar previamente esta cuestión.

La Comunidad Autónoma gallega ha hecho uso de esta habilitación, y así, el artículo 27.8 del Estatuto de Autonomía de Galicia dispone que corresponde a dicha Comunidad la competencia exclusiva en materia de carreteras no incorporadas a la red del Estado cuyo itinerario se desarrolle íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Autónoma. La asunción de competencias en materia de carreteras fue llevada a cabo por el Decreto 156/1982, de 15 de diciembre. Y finalmente, el punto culminante llegó con la Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de regulación de las carreteras, en la que se establece el régimen jurídico de las carreteras autonómicas, desde su planificación y proyectos, hasta los pormenores relativos a su uso, explotación y defensa.

Por su parte, la normativa básica en materia de carreteras estatales es la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras y caminos, y el Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre.

Tanto la legislación estatal como la autonómica incorporan un espacio para la participación ciudadana a través del mecanismo de la información pública. Por eso se analizará a continuación cuál es la forma que adquiere este trámite en la legislación sectorial sobre carreteras de ámbito estatal y autonómico.

En la esfera estatal, el artículo 10 de la Ley 25/1988 establece las medidas que deben tomarse en los supuestos de construcción de carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten. Así, junto al deber de remitir el estudio informativo de la carretera en cuestión a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales afectadas, se fija también un trámite de información pública dirigido por tanto a todos los ciudadanos.

El párrafo cuarto del artículo citado así lo indica al decir que «con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado».

La aprobación del expediente de información pública corresponderá al Ministro de Fomento. Y el precepto concluye estableciendo un plazo de seis meses para la resolución y la notificación de la aprobación definitiva del expediente de información pública y del estudio informativo.

Aunque en esta disposición se limitan los temas que pueden ser objeto de las alegaciones, su formulación es tan general que no llega a suponer una restricción de las posibilidades de diálogo entre la Administración y los ciudadanos. Además, probablemente los temas en los que se centrará la posible controversia o disparidad de opiniones sean precisamente la declaración de interés general y el trazado de la carretera.

Puede suceder que, dadas las circunstancias del trazado de la carretera, sea necesaria la realización de un estudio de impacto ambiental, en el que también es preceptivo el trámite de información pública3. Pues bien, en estos casos, por razones de economía procedimental, el artículo 34.2 del Reglamento General de Carreteras establece que la información pública ejecutada en cumplimiento del artículo 10.4 de la Ley de Carreteras servirá igualmente para el estudio de impacto ambiental4.

Por lo que respecta a la documentación que será objeto del trámite de información pública, ésta es el denominado «Estudio informativo», que, como indica el artículo 7.1.c) de la Ley de Carreteras, consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera.

En cualquier caso, el artículo 34.3 del Reglamento General de Carreteras indica que cuando el estudio informativo sea sustituido por un anteproyecto o por un proyecto de trazado o de construcción, éste se someterá a información pública de la misma forma que si de un estudio informativo se tratara. Así se intenta que la sustitución del estudio informativo por otro documento por razones técnicas o de conveniencia para la Administración no acarree una quiebra en el derecho de participación de los ciudadanos.

El hecho de que la información pública verse sobre el estudio informativo revela que este trámite se lleva a cabo en una fase intermedia de la planificación de la carretera. Esta ubicación presenta ventajas, puesto que, al no haberse abordado cuestiones de detalle, es posible llegar a un acuerdo sobre las mismas, intentando coordinar los intereses en presencia. Pero también tiene desventajas, porque, una vez aprobado el expediente relativo al trámite de información pública, en el posterior proyecto y anteproyecto de construcción se pueden plantear cuestiones que obviamente no han podido ser tenidas en cuenta en la información pública y que pueden suscitar el interés de los ciudadanos, sin que sea ya posible su intervención en el procedimiento. Y es que hay que recordar que el estudio informativo sólo define el trazado de la carretera en líneas generales, de modo que, con posterioridad pueden darse modificaciones parciales, pero...

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