Presupuesto local y participación ciudadana en el ámbito europeo: una comparación entre las experiencias de Albacete y Salford
| Autor | Carmen Pineda Nevot/Carlos Jesús Fernández Rodríguez |
| Cargo | Consultora de Administraciones públicas/Investigador del Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 119-136 |
Page 119
En1 los últimos años, el Presupuesto Participativo se ha convertido en un tema de debate central en el ámbito de la política local, tanto en España como en otros países de la Unión Europea. Las razones para ello son variadas. Por una parte, el reconocimiento, a nivel internacional, de los modelos instaurados por el Partido de los Trabajadores brasileño en ciudades como Porto Alegre. El Orçamento Participativo (véase Abers 1998; Avritzer 1999; Baierle 2003) es una de las manifestaciones más visibles de un intento por hacer una «nueva política», alejada de la tecnocracia, más social y con mayor participación de los ciudadanos. Por otra parte, el descenso gene-ralizado, en el caso europeo, de los niveles de participación electoral, fenómeno achacable a la falta de interés de los ciudadanos por una forma de hacer política alejada de sus deseos. La participación directa de la ciudadanía en la gestión económica puede suponer una recuperación de su interés por los asuntos públicos, al permitir este sistema no sólo una mayor implicación en la toma de decisiones, sino también favorecer la legitimidad de la actuación (mayor respaldo social). Además, ofrece una vía de solución a las dificultades presupuestarias de los ayunta-
Page 120
tos, al identificar mejor las situaciones concretas y permitir el aumento de la eficacia y la eficiencia en términos de políticas de gestión (véase Pineda y Sanz, 1999; Pineda, 2002a, 2002b y 2004a).
No obstante, hay que tener en cuenta que la mayoría de las experiencias de participación presupuestaria puestas en marcha en Europa tienen poco que ver con la experiencia de Porto Alegre y con muchas experiencias similares de América Latina (Allegretti y Herzberg 2004). El contexto social, económico y político es muy distinto, y la dinámica de la democracia participativa también (Blanco, 2003). Además, el fenómeno es muy heterogéneo. Los países europeos tienen entre ellos bastantes diferencias en términos de cultura política, de competencia de los gobiernos locales, de política presupuestaria (Pineda 2004b). Lo que se llama presupuesto participativo no es exactamente lo mismo en Francia, Italia, Inglaterra, Alemania o España. No existe una metodología que pueda denominarse «presupuesto participativo», ni tampoco unas metodologías que puedan ser consideradas como un conjunto de variantes alrededor de una base común como ocurre en las experiencias latino-americanas, donde el modelo de Porto Alegre ha sido importado, adaptado y combinado en centenares de ciudades. Incluso dentro de cada país se pueden encontrar variaciones en su puesta en marcha, aunque los intercambios y las discusiones tienden a favorecer cierta homogeneización. Por eso los presupuestos participativos locales no constituyen en Europa una metodología, sino más bien un tema político y un movimiento de institucionalización de la participación ciudadana alrededor del presupuesto público (Sintomer 2004: 1).
En este artículo comenzaremos por tratar de definir, en primer lugar, qué es el presupuesto participativo; en segundo lugar, pasaremos a describir algunas de las diferencias existentes entre los sistemas políticos de los países donde se encuentran las experiencias que vamos a comparar; a continuación, señalaremos los rasgos más distintivos de la experiencia de Porto Alegre y de las experiencias española (Albacete) e inglesa (Salford); y, final-mente, realizaremos una comparación de las tres experiencias, haciendo especial referencia a las variables de diferenciación utilizadas en el análisis. El trabajo termina con un apartado de conclusiones.
Aunque en la mayoría de los textos que se refieren al tema no hay una definición explícita y sistemática, sí que existen aportaciones realizadas tanto por personas que trabajan directamente en el tema como por investigadores (Cabannes 2003a, 2003b). Unas son más técnicas, otras más políticas y otras tienen un alcance más general. Aunque no podemos recoger en este texto todas, sí que nos referiremos a cuatro que, nos parece, permitirán entender mejor los principios del presupuesto participativo.
La definición de Ubiratan de Souza2 (2001) del presupuesto participativo local es general, muy clara y sencilla. Para él, «el presupuesto participativo es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, en el que la población puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. De modo que el ciudadano no limita su participación a votar cada cuatro años, sino que también toma decisiones y controla la gestión del gobierno». Otra definición, más política que la anterior, es la de entender que se trata de una «esfera pública noestatal de cogestión». Acuñada por Tarso Genro3 (1997), alcalde de Porto Alegre durante los años 1993-1996 y 2000-2003, ha sido muy utilizada por el Partido dos Trabalhadores (PT) para señalar que la práctica del presu-
Page 121
puesto participativo tiene un potencial de transformación radical de las relaciones entre la sociedad civil y el propio Estado, entendiendo éste en un sentido amplio.
En cambio, para Fedozzi4 (1997) esta última definición limita la comprensión de la complejidad real del funcionamiento del presupuesto participativo, ya que no plasma el hecho de que en él convivan e interaccionen diferentes tipos de instituciones5. La definición que él nos ofrece es menos política y más matizada, describiendo el presupuesto participativo como una «esfera pública activa de co-gestión del fondo público municipal» que combina formas de democracia directa (las asambleas) con formas de democracia participativa semidirecta (Consejo del Presupuesto Participativo y los Foros de Delegados). También destaca una importante característica del mismo que no aparece en ninguna de las definiciones anteriores: el hecho de que los criterios y normas que rigen la toma de decisiones sean objetivos, impersonales y universales y los procedimientos, previsibles y conocidos por todos los participantes.
Para Sousa6 (1998), finalmente, el presupuesto participativo local es una estructura y un proceso de participación basado en tres grandes principios y un conjunto de instituciones que funcionan como mecanismos o canales de participación popular. Los tres principios son los siguientes: todos los ciudadanos tienen derecho a participar; la participación está dirigida por una combinación de reglas de democracia directa y de democracia representativa, y se realiza a través de instituciones de funcionamiento regular, cuyo régimen interno está deter-minado por los participantes; y, finalmente, que los recursos son distribuidos de acuerdo a un método objetivo, basado en una combinación de criterios generales y de criterios técnicos. La estructura institucional básica está formada por tres tipos de instituciones: unidades administrativas del ejecutivo municipal encargadas de dirigir el debate presupuestario con los ciudadanos; organizaciones comunitarias dotadas de autonomía frente al gobierno municipal, y compuestas principalmente por organizaciones de base regional; e instituciones de participación comunitaria con funcionamiento regular.
Con todas estas definiciones creemos que se puede conocer algo mejor qué es el presupuesto participativo. En primer lugar, se trata de un elemento novedoso en el ámbito político municipal, que no sustituye sino que complementa a la democracia representativa tradicional, buscando ampliarla y ejercer una función de control. En segundo lugar, se trata de un proceso que está en constante construcción: su funcionamiento es autorregulado, es decir, las instituciones que la componen son las que dictan sus propias normas de funcionamiento. Un último aspecto a destacar es el hecho de que la participación ciudadana tiene diversos grados: es directa en las asambleas, y semidirecta a través de la elección a representantes para el Consejo del Presupuesto Participativo y para los foros de delegados (Pineda 2004a).
Las experiencias de presupuesto participativo que vamos a comparar en este artículo se encuentran inmersas en contextos muy diferentes. Existen ciertas diferencias bien conocidas7 que van a ser determinantes en la configuración de las experiencias.
Page 122
La metodología de Porto Alegre8 (1.300.000 habitantes) ha sido hasta ahora la más influyente, y lo seguirá siendo en un futuro previsible. Aunque con el desarrollo de las experiencias y los intercambios crecientes la tendencia no está en la homogeneización, sino en el desarrollo de modelos mixtos –que, según los objetivos y las culturas políticas, recurren a varias metodologías para intentar combinar las ventajas y corregir los defectos de cada una–, la experiencia de Porto Alegre seguirá siendo, probablemente, la referencia central, porque es la referencia política más conocida y popular (ver Barceló y Pimentel 2002; Navarro 2000 y 2002; Utzig 1999). El Presupuesto Participativo se implantó en Porto Alegre en 1989, un año después del triunfo del Partido de los Trabajadores en las elecciones locales de 1988. La primera tarea de la nueva administración fue una reforma financiera, a la que siguió la organización de una esfera pública no estatal de poder que permitiera una administración compartida de la ciudad entre el sector público y la sociedad civil.
Sus características principales son las siguientes (Sousa 2002; Gret y Sintomer 2003):
– Se fundamenta sobre dos dimensiones, una territorial9 (con las asambleas de barrio o de sector) y otra temática10 (con asambleas que discuten sobre varias políticas públicas).
– Se basa...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba