De la ciudad pública a la urbanización privada: el derecho en la encrucijada
| Autor | Orlando Daniel Pulvirenti |
| Cargo | Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires |
| Páginas | 12-35 |
De la ciudad pblica a la urbanizacin privada: el derecho en la encrucijada1
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Lentamente al principio y ahora en forma particularmente acelerada, se ha ido produciendo un nuevo fenómeno urbanístico que se registra principalmente en la ciudad de Buenos Aires y el Área Metropolitana Bonaerense, pero que innegablemente ya se empieza a observar en las grandes ciudades del interior y se avizora extendiéndose a ciudades más pequeñas; nos referimos a la progresiva sustitución de espacios públicos por otros de índole privado. Shoppings y Malls coadyuvan al cierre de comercios ubicados en espacios céntricos, Hipermercados desplazan a minoristas afectando los tradicionales centros cívicos y comerciales de las ciudades y como factor más distintivo: se esparcen con una continuidad territorial llamativa, pueblos, comunidades y ciudades enteras construidas por empresarios inmobiliarios privados. Cada uno de estos nuevos fenómenos urbanos a su vez, ofrecen infraestructura, servicios y comodidades que podemos encontrar en los espacios públicos, sino más. Vemos de esta manera como las tradicionales plazas y parques públicos, deteriorados y en muchos casos mal mantenidos, son reemplazadas por parques privados; los centros comerciales de las ciudades lo son por estructuras enormes de metal y cemento, es así que la pequeña despensa o el almacenero de la esquina cierra sus puertas para ser desplazado por mega espacios privados impersonales, donde no queda espacio para los comentarios barriales. Como contrapartida del fraccionamiento del espacio urbanístico, no puede dejar de mencionarse similar creci-Page 13miento de las denominadas villas miserias. Este es el camino que parecen haber emprendido las ciudades más importantes de la Argentina y de Iberoamérica.
Podemos entonces preguntarnos siguiendo al autor norteamericano Gerald Frug, ¿en qué medida no nos encaminamos hacia un nuevo tipo de comunidad: «la ciudad privada»?. Lo hasta aquí reseñado no es un mero comentario sentimental o de añoranza por la ciudad en su concepto europeo, integrador de los distintos sustratos sociales; es un fenómeno que presenta multiplicidad de aristas y de posibilidades de análisis, pero que carece conforme surge del material publicado a la fecha, de un estudio esencial: el jurídico; entendiendo a las leyes como normas reguladoras de las relaciones sociales.
Llegados aquí, anticipamos que nos proponemos en este trabajo reflexionar acerca de si el avance2 en la construcción de distintas promociones inmobiliarias por parte de empresas privadas, que en algunos supuesto alcanzan las dimensiones propias de ciudades, en las que se sustituye la tradicional prestación de servicios e infraestructura pública por los brindados por aquellas, no requiere de una regulación específica proveniente del derecho público y si no debe existir una mayor intervención del Estado en la reglamentación de este urbanismo. Coetáneo a ello nos preguntamos si resulta razonable que el tema sea exclusivamente contemplado por el derecho privado, o si corresponde asignar una mayor preponderancia al derecho público. Todas estas son cuestiones que se vinculan con numerosos temas complementarios, que intentaremos al menos, ir delineando en este trabajo
Comenzaremos diciendo que los estudios y análisis realizados en la ciencia jurídica, que versan sobre la ciudad y el municipio, ubican ese objeto en el ámbito del derecho público. Cualquier tratado sobre el origen de los Estados modernos remite necesariamente a las ciudades y primordialmente a las polis griegas o a Roma, comoPage 14 génesis de las estructuras públicas. La historia latinoamericana y la Argentina en particular se encuentran llenas de ejemplos en tal sentido En efecto, la fundación de las ciudades americanas eran dispuestas bajo estricta disposiciones y órdenes de la Corona Española. No eran sino obra de colonizadores que seguían además las reglas urbanísticas estipuladas por aquélla, luego ordenadas en las trazas uniformes reguladas por Felipe II para todas ellas3. La Independencia nacional no varió esos patrones que seguirían siendo respetados en las campañas al desierto y la conquista de la Patagonia de manos de los amerindios, conformándose nuevos centros urbanos alrededor de los Fortines4 y avanzadas del ejército. La denominada generación de 1880, racionalista y liberal, a través del acto fundacional de la ciudad de La Plata (19 de noviembre de 1882), capital de la Provincia de Buenos Aires, trazada sobre planos del Ingeniero Benoit, diseñada como una cuadrícula con diagonales que atraviesan la misma de Norte a Sur y de Este a Oeste, uniéndose en una amplia plaza central5 con grandes boulevares y plazas y parques cada seis cuadras en cualquier dirección, haya ilustrado como muy pocos otros hitos sobre tal proceder. Las ciudades argentinas reconocen así, en su casi totalidad, como fundador al Estado6.
Este origen se concretó indudablemente en el marco jurídico, no pudiéndose ver en la relación entre vecinos (ciudadanos) y autori-Page 15dad comunal, sino un vínculo regulado por el derecho público7. Ahora bien por qué no analizar si esas relaciones jurídicas se han modificado, cuando tal como ocurre simultáneamente en gran parte del mundo8, pueblos y ciudades son fundadas por actores privados. Máxime cuando esas nuevas urbanizaciones no sólo omiten la participación del Estado en su génesis, sino que prescinden del mismo en su propia continuidad. Es esencial a estas nuevas comunidades, el suplir a éste en la de provisión de servicios y bienes que normalmente eran prestados por aquél, asumiendo un actor privado la administración y gobierno.
Así es que la enorme difusión de barrios privados, clubes de campo, urbanizaciones privadas9, constituyen en forma conjunta con paseos de compra10, cementerios y otras áreas de esparcimiento en manos de particulares, una nueva realidad en la cual el eje central consiste en sustituir el actuar del Estado por la administra-Page 16ción privada y, como consecuencia, el reemplazar la regulación del derecho público por la proveniente del derecho privado. A Cartas Municipales y Ordenanzas, se oponen Contratos y Reglamentos internos.
Esta trascendental muda en la organización del territorio urbano, propone cuantiosas cuestiones aún no resueltas1112; sosteniendo que su complejidad, no permite una solución exclusivamente iusprivatista a la creciente litigiosidad, tal como ha sido tratado el tema en la doctrina y jurisprudencia argentina -y latinoamericana-13, sino que debe articularse con el derecho público.
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Es dato de la realidad que las promociones inmobiliarias privadas comparten notas propias de los gobiernos locales; desde la existencia de una población y un límite geográfico; a poderes, facultades, atribuciones y deberes en esa escala. De la misma forma que los gobiernos locales tienen potestades de exigir pagos compulsivos -en forma de expensas-, proveen una amplia gama de servicios, prácticamente inescindibles de los que acuerda una Municipalidad, tales como alumbrado, conservación de espacios de esparcimiento común, barrido, limpieza, incluidos aquellos que no se permiten aún a la amplísima mayoría de Municipalidades argentinas, tales como la seguridad. Lo mismo ocurre con la infraestrutura urbana, pavimento, tendidos de redes de agua potable, desagües pluviales, plantas depuradoras, etc. Hasta el momento tamaña cantidad de prestaciones queda regulada en un extenso e inconexo conjunto de disposiciones difusas, que abarca desde distintos cuerpos legislativos del derecho privado14, regulaciones provinciales dispersas sobre uso del suelo, ordenanzas municipales hasta contratos y reglamentos pactado entre partes.
Sostenemos que las potestades y facultades asignados a las administraciones de las promociones inmobiliarias privadas, carece de un marco legal adecuado, revelándose las reglas contractuales clásicas insuficientes para contenerlo. Por ello debería acordarse un tratamiento legal especial tanto a aquellas personas que explotan y/o dirigen -o por qué no decir más exactamente: gobiernan- tales desarrollos, como a éstos, los que deben quedar sujetos a un régimen jurídico especial que contemple su actuación cuasi pública o cuasi municipal.
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Las características particulares y dimensión que plantea el fenómeno, así como esta hipótesis, requiere adentrarse al abordar dicho objeto, en múltiples otras ciencias, aspecto que no se advierte usualmente en los exámenes ius privatistas, los que tienden a focalizarse exclusivamente sobre la relación de autonomía de voluntad que se entablaría entre emprendedores y adquirentes-vecinos.
Sin embargo, dado que toda realidad urbana supone pluralidad de actores, factores y circunstancias que se combinan en su conformación, ella debe ser analizada desde diversas ciencias, que comprenden tanto la arquitectura15 como la economía urbanística desarrollada desde 1826 por VON THUNEN16, las ciencias políticas, la sociología urbana, la ecología y el derecho.
El gran número de causas que justifican el cambio histórico que se ha producido en el desarrollo de las ciudades, dónde confluye la búsqueda de mejores condiciones de seguridad, ecológicas, comodidades deportivas y espacios compartidos, la segregación y sectorización social, todo ello motivado a su vez por cambios de infraestructura, donde destaca el desarrollo de las autopistas interurbanas, requiere múltiples análisis. En primer punto y desde la óptica económica es...
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