Circulares. Posibilidad de que los directores generales dicten circulares tras la promulgación de la ley 50/1997, de 27 de noviembre, del gobierno
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 411-429 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de fecha 21 de diciembre de 1998 (ref.: A.G. Fomento 25/98). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.
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La Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V.I. sobre la posibilidad de que los Directores generales de los Departamentos ministeriales ejerzan la potestad reglamentaria y, en relación con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, tiene el honor de informar cuanto sigue:
1. En el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento que se acompaña al escrito de consulta, tras hacerse referencia a la derogación del artículo 23.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 por la disposición derogatoria única 1.a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con la disposición derogatoria 2.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado -de lo que parece desprenderse la eliminación de la posibilidad de que los Directores Generales ejerzan la potestad reglamentaria-, se dice que «puede ser útil recordar que, en la realidad práctica, continúan siendo muy frecuentes las Órdenes Ministeriales de naturaleza reglamentaria de los diversos Departamentos que autorizan a sus Directores generales para aclarar, aplicar o interpretar las disposiciones contenidas en la Orden, y que, obviamente, esa habilitación responde a las necesidades del interés público y a la conveniencia de cubrir facetas y particularizaciones impre-Page 412visibles ligadas a la multiformidad de los sectores regulados. En este contexto -prosigue el referido informe- puede resultar irreal catalogar estas reglas aclaratorias como actos administrativos de sujeto indeterminado. Obviamente, los ejemplos típicos de éstos -convocatorias, concursos- nada tienen que ver con la finalidad de estas resoluciones, que, por su naturaleza, implican mandatos con vocación de integrarse en el Ordenamiento Jurídico, completando y particularizando las disposiciones contenidas en la Orden que desarrollan».
Partiendo de la anterior premisa, se cita en el reiterado informe, como posible fundamento de la potestad reglamentaria de los Directores Generales, la previsión del artículo 18.1.e) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado que otorga a dichos órganos «las demás atribuciones que les confieran las leyes y reglamentos», añadiendo el órgano consultante que «entre dichas atribuciones podría pensarse en incluir las de desarrollo reglamentario de tercer nivel que pueden estar previstas en los Reglamentos de primero o segundo nivel, a favor de los Directores Generales».
2. Ante la trascendencia del tema y dado que, al parecer, el criterio más generalizado consiste en entender que, tras la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, ha desaparecido lo que en el escrito de consulta y en el informe que a él se acompaña se denomina «potestad reglamentaria de tercer nivel» -atribución por normas reglamentarias (del Gobierno o de los Ministros) a los Directores Generales de los Departamentos ministeriales de la facultad de desarrollar o completar la regulación contenida en las referidas normas-, el Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento recaba el parecer de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre la «posibilidad de ejercicio por los Directores Generales de lo que se ha venido en denominar potestad reglamentaria de "tercer nivel", a raíz de las últimas disposiciones legales sobre Organización y Régimen Jurídico de la Organización del Estado».
I. El tema de la potestad reglamentaria de «las autoridades y órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía» a que aludía el artículo 23.2, in fine, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (LRJAE) exige diferenciar, a la vista de la evolución de la legislación, dos fases, cuyo deslinde viene marcado por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG).
No cabe duda de que durante la primera fase, iniciada por la LRJAE y que se extiende hasta la entrada en vigor de la LG, «las autoridades y órganos inferiores» a que aludía el artículo 23.2 del texto legal primeramente citado y, entre ellas, los Directores Generales de los Departamentos ministeriales podían ejercer la potestad reglamentaria. Así, el reiteradoPage 413 artículo 23.2 de la LRJAE establecía que «las disposiciones administrativas de carácter general se ajustarán a la siguiente jerarquía normativa: Primero, Decretos; segundo, Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno; tercero, Órdenes Ministeriales; cuarto, disposiciones de autoridades y órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía».
Si durante la fase a que acaba de hacerse referencia las autoridades y órganos inferiores a los Ministros y, por tanto, los Directores Generales de los Departamentos ministeriales podían ejercer la potestad reglamentaria, debe examinarse si les asiste dicha potestad en la segunda de las fases indicadas que, según lo dicho, se inicia con la LG.
En efecto, prescindiendo, a los fines de que aquí se trata, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), que dedica a las disposiciones administrativas el Capítulo I de su Título IV, sancionando los principios de jerarquía (art. 51) y de publicidad e inderogabilidad singular (art. 52), conviene destacar que, a la vista de lo dispuesto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de...
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