Cincuenta años de la ley del suelo. La ley del suelo de 1956 y su evolución. El punto de vista de un arquitecto

AutorAgustí Borrell y Calonge
CargoArquitecto

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1. La nueva ley Una vivencia personal

Empecé la carrera de arquitecto en 1958, cuando la Ley del Suelo, casi recién aprobada, era una gran desconocida. En el penúltimo curso de carrera, o sea en 1964, D. Pedro Cendoya Oscoz, eminente Catedrático de Deontología, Valoraciones y Arquitectura Legal, nos leía artículos de la «nueva» Ley, que el mismo interpretaba sobre la marcha, ya que seguía siendo un nuevo aprendizaje para todos. No había jurisprudencia, ni foros de debate, ni nada de nada. Una gran ignorada en sus inicios. Dos años después, yo mismo daba clases en esta cátedra y con Jordi Adroer, eminente arquitecto y ayudante de cátedra, prematuramente fallecido, discutíamos sobre la «nueva» Ley y la forma de aplicarla, al tiempo que la enseñábamos en clase. Y es que la Ley del Suelo, obra del insigne D. Manuel Ballbé, fallecido cuando estaba a punto de acceder a la cátedra del Dr. Pi-Sunyer, era, sin duda, muy «moderna» para una España que todavía podemos denominar de post-guerra.

Estuve cinco años estudiando y enseñando esta Ley en la Escuela de Arquitectura de Barcelona, y llegué a preparar una tesis, inédita, sobre la misma, con el profesor Adroer como tutor. Han pasado 40 años. Toda mi vida profesional. Y recuerdo muy bien que mi primera sorpresa fue la Circular 2/58 del Ministerio de la Vivienda que concluía:

Por todo lo expuesto, este Ministerio entiende, que la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, esta en vigor una vez transcurridos los 70 días de su aplicación y sus preceptos, por tanto, son de obligatoria aplicación, salvo aquellos que por su naturalezaPage 397 o redacción, exijan necesariamente disposiciones reglamentarias dictadas por el Gobierno para su desenvolvimiento

.

Lo que había ocurrido para tan singular disposición era sencillo de entender. La Ley era tan novedosa que nadie, ni los propios tribunales, tenían ganas de aplicarla ya que rompía todos los esquemas del pasado con una regulación estricta, e inédita hasta el momento en esta materia. Lo cierto es que desde que los griegos y los romanos inventaron un cierto modelo de ordenación del territorio, habíamos llegado a finales del siglo XIX solo con las ordenanzas medievales de construcción y, muy a final de dicho siglo, con las Leyes de Ensanche y Extensión y la de Saneamiento y Mejora interior, y ya en 1945 la Ley de Solares que recogía los conceptos de solar, edificado y sin edificar, y las situaciones de venta forzosa, un modelo que a pesar de su escasa fortuna, ha sido reiterado en casi todas las Leyes del Suelo de nuestro país y todavía hoy nos acompaña en la mas moderna legislación autonómica sobre la materia.

El Ilustre Catedrático D. Jesús González Pérez, en el número 6 de la Revista de Derecho Urbanístico (enero-febrero 1968), publicó un artículo titulado «Principios y realidades de la Ley del Suelo» en el que exponía las dificultades de aplicación de la Ley del Suelo, con la siguiente relación:

- La falta de Reglamento.

- La difícil comprensión.

- El carácter profundamente innovador y hasta revolucionario de la nueva Ley.

- La carencia del Ministerio de la Vivienda.

- Su superior nivel doctrinal.

- Las derogaciones de que ha sido objeto.

El artículo es muy crítico con los detractores de la Ley y aporta una cita de D. Manuel Ballbé en unas Jornadas MunicipalistasPage 398 de las Islas Canarias que tuvieron lugar poco después de promulgarse la Ley del Suelo, que dice:

Uno puede ser planificador o antiplanificador en múltiples aspectos de la vida y de la ordenación social. Es una cuestión de formación personal. Pero evidentemente donde no se puede negar que la planificación tiene un fundamento, una indiscutibilidad, es en materia de urbanismo. No hay posibilidad de admitir que la tarea de la formación de una ciudad nueva o de su expansión, que una ciudad nueva pueda formarse ordenadamente, pueda formarse de modo adecuado, sin una planificación

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En aquellos tiempos Europa, tampoco iba por delante. Los Ingleses tuvieron que esperar hasta 1971 para que su Town and Country Planning Act de 1947 sobre nacionalización de los derechos sobre el suelo empezase a dar los resultados apetecidos. Los franceses tuvieron un Código de Urbanismo y Vivienda en 1954, pero realmente hasta la Ley de 30 de diciembre de 1967, con sus ZUP, sus ZAD y sus ZAC, no dispusieron de algo similar a nuestra Ley del Suelo. Las primeras Leyes de los Länder alemanes sobre la metería son de 1962 y la primera Ley federal de la posguerra es la de 8 de abril de 1965. La base legal del planeamiento en Bélgica es la Ley de 29 de marzo de 1962 y en Holanda de 1 de agosto de 1965. Italia, aunque dispuso de una Ley general en 1942, hasta la descentralización de 1972 no puede entenderse de que dispusiesen de un verdadero código de urbanismo. Y para cerrar este repaso, recordaremos que algunos países europeos, todavía mantienen una legislación muy dispersa sobre urbanismo, ordenación del territorio y medio ambiente1.

La Ley Ballbé fue muy novedosa y si hoy se analiza su índice, se pone de manifiesto un rigor en el esquema funcional de la misma que no tiene ninguna de las Leyes actuales sobre la materia. Primero hablar del urbanismo en su pura esencia: ordenación del territorio, es decir, planeamiento. Después regular como se preparan, se hacen y se aprueban los planes. A continuación, el régimenPage 399 del suelo y su valoración. Inmediatamente la ejecución de los planes. Y finalmente todos los aspectos jurídicos y administrativos de fomento de la edificación, licencias, inspección, y régimen jurídico. Este esquema se mantuvo en la reforma de 1975-76 y salvo la desgraciada Ley de 1990 y el no menos desgraciado RDL 1/1992, ha permitido que hasta la Ley 6/98 y poco después, un sin fin de Leyes autonómicas, hayamos tenido mas de 40 años de un urbanismo inteligible y ordenado. Eso si, costó casi 10 años que la primera afirmación que acabo de hacer, fuese cierta.

2. De las leyes municipales a la ley estatal Una visión general de la ley

Realmente el paso de las Leyes de 1892 y 1895 a la de 1956, supuso un cambio radical en las competencias administrativas. Con la nueva Ley, el municipio mantiene una cierta primacía en esta materia pero cede varias de sus competencias a las Comisiones de Urbanismo. Es un cambio trascendente que tiene por objeto mejorar el control sobre un urbanismo que empieza a ser demasiado apetecible. Y llega en el momento mas oportuno, es decir con los inicios del gran desarrollismo de la vivienda en España. Pero el éxito en este aspecto fue relativo. Era muy difícil hacer cumplir la Ley a los ayuntamientos predemocráticos, con alcaldes y concejales «adictos» al régimen. Creo que no debe culparse a nadie de los resultados, porque el urbanismo está sometido a una ley pendular que hace cambiar de criterio a los más expertos de forma periódica. El binomio densificar-desdensificar hoy unido a lo que se conoce como «desarrollo sostenible», es una constante histórica y hoy estamos con el péndulo atorado en el fiel, discutiendo entre ambos modelos.

El modelo legislativo anterior a la Ley de 1956 no tenía nada que ver con el nuevo. De un modelo basado en las «ordenanzas» que regulaban la vía pública y las edificaciones, se pasa a algo totalmente nuevo incardinado en lo que será el derecho urbanístico. Un derecho reconocido dentro del derecho administrativo, pero inédito hasta el momento. En cierta forma podría decirse que el urbanismo sale de su ámbito civilista y da un total giro con la nueva Ley.Page 400

La nueva Ley, no pudo aplicarse de forma inmediata por las razones que ya hemos expuesto, y no pudo aplicarse en su integridad, porque «el sistema» lo impedía. Pero creo razonable concluir que aunque se haya tardado en aplicarla y se hayan escapado algunas cosas, finalmente los tribunales hicieron cumplir la Ley a todo el mundo y sólo quedó un cierto resquemor sobre actos de prevaricación y trafico de influencias en los primeros años de la democracia, que llevaron a alguien a crear el discutible «delito urbanístico» en el vigente Código Penal. Una figura que aunque posiblemente sea merecida, debería avergonzarnos frente a nuestros socios europeos que no pueden entender que un ayuntamiento pueda ser capaz de autorizar que se construya un rascacielos en una zona verde.

La idea de controlar el urbanismo y no dejarlo solo en manos municipales, se invierte a raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo, que da al traste con las pretensiones centralistas del Gobierno del Estado frente a las Autonomías y provoca unas leyes autonómicas con importantes reivindicaciones mucipalistas que acaban teniendo éxito. Mi opinión personal es que los políticos nacen en la órbita municipal y les es muy difícil, cuando llegan a la orbita autonómica, modificar el criterio que habían venido defendiendo en sus ayuntamientos. En todo caso la realidad es que las Leyes autonómicas actuales han devuelto a los ayuntamientos gran parte de las competencias que esta Ley, con un criterio razonado en algunos desmanes, les había quitado.

En la propia exposición de motivos de la Ley, se hace una dura critica de esta gestión municipal: «... sugestión por los proyectos a corto plazo...», ... «falta de previsión en lo que respecta a la formación de reservas de suelo...», «... se crean superficies de urbanización desproporcionadas...», «...especulación del suelo...», etc. Paralelamente se plantea una visión un tanto utópica sobre lo que debe hacerse: «La acción urbanística ha de preceder al fenómeno demográfico...», «...

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