De la ciencia de la legislación hacia la técnica legislativa
| Autor | Mario Ruiz Sanz |
| Cargo | Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 637-650 |
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Conviene que las leyes sean las menos posibles, que sean justísimas, dirigidas al bien común, conocidas al detalle por el pueblo, por lo que los antiguos las exhibían públicamente escritas sobre un tablero blanco (el llamado "álbum"), para que fuesen vistas por todos. Es feo que algunos hagan uso de las leyes como si fuesen trampas para enredar en ellas al mayor número posible, no como quien vela por el interés de la república, sino como quien captura una presa. Finalmente, redáctense las leyes con palabras claras y sin ambigüedad alguna, para que no haya necesidad de ese costosísimo linaje de hombres que se llaman jurisconsultos y abogados. Esta profesión en otro tiempo estuvo reservada a los hombres más excelentes, gozaba de gran dignidad y no buscaba en absoluto el lucro, pero en la actualidad el afán de ganancias, que todo lo vicia, la ha corrompido.
(Erasmo de Rotterdam, Institutio Principis Christiani, 1516)
El paso de la tradicional ciencia de la legislación a un modelo de teoría y técnica legislativa no es cuestión de mera veleidad conceptual, vacía de contenido, sino que obedece a dos maneras bien diferentes de enten der la función de la ley en un Estado de Derecho. Pero antes de entrar sobre ello, cabría hacer algunas observaciones iniciales. Así, el texto quePage 638 acaba de ser reproducido en el encabezamiento es una buena muestra del mínimo común denominador al que debe aspirar cualquier producto legislativo: el «buen hacer» de las leyes. Es más, algunos de los comentarios del humanista europeo, basados fundamentalmente en Las Leyes de Platón1, incitan a meditar sobre el carácter común y universal que presenta la tarea de elaboración legislativa, especialmente orientada a la búsqueda del mayor nivel posible de perfectibilidad jurídica según las condiciones sociales de cada tiempo y lugar. En este sentido, resulta sintomático el recuerdo del mundo clásico y del proceso de elaboración «técnica» de las leyes 2que era llevado a cabo por los iuris prudentes, conocedores prácticos del Derecho, en la república romana3.
Aquellos fundamentos legislativos serán recordados y utilizados con cierta regularidad desde la recepción del Derecho romano concebido como método general de sistematización de la dispersa realidad jurídica, a través de la utilización de reglas técnicas para la elaboración de las leyes. Uno de los ejemplos más significativos al respecto es el concepto de técnica legislativa que aporta Ihering, quien la concibe como una rama del «arte» jurídico cuyo objeto es la perfección formal del Derecho, además del conjunto de procedimientos mediante los cuales pretende alcanzarse un fin propuesto. Así, no deja de ser cierto que las funciones básicas de la técnica aplicada al Derecho no han sufrido grandes cambios en su esencia a lo largo de la historia cuando se ha tenido que elaborar un Derecho legislado. Este mismo autor se refiere a dos tareas principales: simplificar los materiales jurídicos, así como asegurar y facilitar la aplicación de las en abstracto a los casos concretos 4.Page 639
Esta idea básica que pretende mostrar el carácter afín de algunos parámetros en el proceso técnigo de elaboración de las leyes, se encuentra reflejada con extraordinaria plasticidad por Montesquieu, para quien el estilo de su redacción debe ser sencillo, directo, no redundante, carente de vaguedades, sin sutilezas, con cierto candor, ya que «hechas para castigar la maldad de los hombres, deben comportar la máxima inocencia» 5. De esta manera, la ley trasciende a la mera materia y forma, pues también tiene un «espíritu» propio. En el mismo sentido, Bentham opinaba que la ley significa algo más que la mera elaboración y aprobación de un texto normativo, ya que por ley debe entenderse «el todo lógico, ideal, intelectual, no el todo físico: la ley (law) y no la disposición (statute) [...] el objeto ideal, del cual la parte, el todo, o el múltiplo, o un conjunto de partes, todos y múltiplos conjuntamente, es expresado por una disposición; no la disposición que lo expresa»6.
Pero no es el aspecto histórico de las leyes, ni siquiera la discusión sobre su naturaleza, el tema principal objeto de estas páginas, sino que más bien cabe detenerse en el sentido actual que tiene la legislación, sobre todo desde la perspectiva de su evolución contemporánea a partir de la construcción de un modelo de legislador que se encuentra hoy en día puesto en entredicho. Desde luego, la escisión establecida por Austin entre ciencia de la legislación y jurisprudencia parece que no responde a un modelo de Estado social y democrático de Derecho, en cuanto que la actividad legislativa no debe ser objeto exclusivo de los políticos, ni la tradicional ciencia del Derecho o dogmática jurídica es feudo neutral y aséptico de los juristas 7.
No cabe duda que las sociedades occidentales se encuentran en un momento de transición hacia nuevos modelos de organización política y social. La fórmula del Estado de Derecho que surgió tras las proclamas de los revolucionarios franceses ha evolucionado con una palmaria notoriedad a lo largo de sus dos siglos de existencia. Así, el Derecho haPage 640 servido de instrumento ideológico que ha permitido legitimar una estructura de tres poderes divididos o separados, aunque en íntima colaboración con el fin de obtener un funcionamiento democrático efectivo. Tal distinción no ha eliminado -ni siquiera diluido- las tensiones permanentes entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial, que incluso han contribuido y siguen contribuyendo en buena medida a caracterizar el modelo real de relación político-jurídica existente en cada organización estatal.
De esta manera, dos tipos básicos de Estado de Derecho -con sus variantes en cada contexto- han diseñado la estructura política de la modernidad durante los siglos XIX y XX: los estados liberal y social. En ellos, la característica definitoria por excelencia ha sido la primacía de la ley, y de ahí ha derivado el sometimiento de la actividad ejecutiva, administrativa y jurisdiccional al poder legislativo. Esta separación de funciones estatales ha traído como consecuencia una progresiva especializa-ción de los órganos y operadores jurídicos. Respecto a esta última cuestión, la tipología socio-jurídica weberiana diseñada sobre la base del desarrollo histórico resulta de obligado recuerdo: el Derecho altamente formalizado y racionalizado que caracteriza al Estado «moderno», con su finalidad de monopolizar el Derecho y la Administración de justicia, ha llevado ínsita la diversificación y la continua aparición de nuevas profesiones jurídicas en tareas tanto legislativas como de ejecución y jurisdicción 8.
No obstante, las peculiaridades del modelo actual de Estado social obligan a replantearse algunos de los postulados y presupuestos de la organización triádica de poderes. En primer lugar, por el cambio de prioridades en las relaciones sociales afectadas desde los ámbitos del Derecho público y privado, ya que en el contexto del Estado social se ha producido la inversión respecto al Estado liberal, tanto de forma cuantitativa como cualitativa: el Derecho público ha impuesto su hegemonía mediante la proliferación desmesurada de normas jurídicas de desarrollo y de aplicación emanadas del ejecutivo y de la administración, alterando de est a el sistema de fuentes tradicional. A ello cabría añadir la progresiva importancia que viene adquiriendo el Derecho administrativo frente a otras ramas o disciplinas con una mayor tradición jurídica (civil, penal, mercantil, etc.). Como consecuencia de lo anterior, puede decirse que las políticas intervencionistas de los Estados han creado una situación calificable de «hipertrofia», «inflación» o «contaminación» legislativa y reglamentaria que resulta hoy en día difícil de sostener. Una de las causas que ha contribuido a extender la llamada «crisis del Estado del bienestar» ha sido precisamente la desmesurada proliferación de normativas y regulaciones de todo tipo que llevanPage 641 a la paradójica y dramática ignorantía íurís non excusat hasta extremos ciertamente preocupantes 9. A lo anterior habría que añadir la gran cantidad de normas en vigor que son de facto ineficaces, e incluso inaplicables.
De esta manera, el Estado actual aparece como un «gigante torpe y pesado», proclive al crecimiento desproporcionado. En ausencia de un modelo alternativo claro, el dinamismo de la sociedad comienza a imponer su lógica y protagonismo. Surgen así tendencias desregulado-ras e incluso privatizadoras, puesto que los poderes públicos se ven en la necesidad de apoyarse en fórmulas de colaboración con la economía privada y otro tipo de agentes económicos del mercado. Esta situación de considerable confusión requiere de la transformación cualitativa del Estado, ya que existe una cada vez más creciente y acusada dificultad para definir lo que es de «interés público» y lo que no lo es. En este sentido, comienza a hablarse de un «sistema policéntrico» de producción, definición y realización del Derecho en el que surgen una «pluralidad de intereses públicos» -esto es, diversas perspectivas del interés general objetivo entre las propias administraciones públicas- no necesariamente coincidentes. Así, el interés público ha dejado de ser una categoría tajantemente separada del interés privado, lo que ha producido la intercambiabilidad de formas de acción jurídico-públicas con jurídico-privadas 10.
Todos estos rasgos característicos del Estado social de Derecho parece que anuncian un nuevo modelo legislativo que debe contribuir a la superación de esa idea tan difundida de que la ley es la «voluntad del legislador», restando así importancia a su carácter de mero otorgamiento, dogma convertido en tópico que forma parte de nuestra idiosincrasia...
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