Ciencia, tecnología y cambio en la toma de decisiones en China

AutorFang Xin,
CargoInstituto de Política y Gestión, China

Introducción

Actualmente, los cambios en ciencia y tecnología, especialmente en tecnología de la información y en biotecnología, están afectando cada vez más a la organización de la sociedad y a los modos por los que emergen las normas y operan las estructuras de gobierno. Este escenario cambiante presentará retos sin precedentes para la gestión de los sistemas políticos nacionales e internacionales. Este artículo analiza la naturaleza de estos retos y algunos de los problemas especiales con que se enfrenta China y también introduce la naturaleza cambiante de la toma de decisiones en este país. China está concediendo mayor importancia a promover la ciencia y la tecnología en la toma de decisiones, tomando como base para la toma de decisiones el conocimiento y las pruebas científicas, y utilizando modelos de toma de decisiones de base más amplia. Esto es solamente el principio, pero creemos que el desarrollo de la ciencia y la tecnología ayudará a China a incrementar la apertura y a promover la democracia en la toma de decisiones.

Ciencia y tecnología: el reto para la gestión pública

En el siglo XX, el papel de la ciencia y la tecnología en el crecimiento económico y en el progreso social adquirió una importancia aún mayor. La ciencia y la tecnología (C+T) han tenido un profundo impacto en el rendimiento industrial, en la sanidad, en la seguridad nacional y en la protección medioambiental, y han mejorado la calidad de nuestras vidas.

En la primera parte del siglo XXI, la ciencia y la tecnología, especialmente la tecnología de la información y la biotecnología, ampliarán las capacidades humanas tan significativa y tan profundamente que pueden alterar la misma noción de lo que consideramos como humano. Estas tecnologías afectan de modo creciente a la organización de la sociedad y a los modos por los que emergen las normas y operan las estructuras de gobierno. Este escenario cambiante planteará retos sin precedentes a la gobernación en los sistemas políticos nacionales e internacionales.

El primer reto para la gestión pública consiste en cómo gestionar la ciencia y la tecnología en un contexto de rápido desarrollo

El primer reto es cómo gestionar estas tecnologías. Estos retos a la gobernación están apareciendo debido a la misma naturaleza de las tecnologías implicadas. Las tecnologías que guiaron la revolución industrial eran sistemáticas y complejas, y aplicarlas requirió una acción colectiva, una infraestructura social y un know-how técnico. La naturaleza de la tecnología de la información y de la biotecnología es diferente en cuanto que su control y utilización se encuentran en gran medida en manos de individuos. Este hecho hace que los efectos de estas tecnologías sean varios órdenes de magnitud mayores que los de otras tecnologías surgidas en el pasado, y lo mismo es también cierto en cuanto a las posibles consecuencias de su abuso. Simultáneamente, el nivel de control que está en poder de los individuos convierte a la gobernación social en una cuestión mucho más compleja que cuando se trataba de tecnologías que requerían una acción colectiva para ponerlas en marcha, utilizarlas o mantenerlas. El problema clave es determinar qué grado de gestión pública es necesario en un sistema descentralizado y distribuido y cómo conseguirlo.

Mientras que las tecnologías en el pasado tenían tendencia a requerir una acción e infraestructura colectivas, las tecnologías actuales dan un mayor control a los individuos, convirtiendo a la gobernación social en un proceso más rico y multifacético

En segundo lugar, a medida que la C+T avanza, la creciente intensidad de conocimiento está llegando a ser una característica fundamental de la actividad económica contemporánea. Esto no sólo cambia las formas de competencia sino que también supone un reto al modelo de intervención gubernamental en la economía. En el pasado, los gobiernos podían utilizar la planificación, el tratamiento preferencial de impuestos y las barreras arancelarias para implementar la política industrial, y para proteger y promover el desarrollo de las industrias emergentes. Actualmente, necesitan adoptar herramientas de política alternativas relacionadas con la C+T, tales como normas tecnológicas y medioambientales. Para los gobiernos de la mayoría de los países, especialmente de los países en desarrollo, se trata en gran medida de un proceso de aprendizaje.

El modo en que la tecnología está actualmente reformando la competencia hace que sea más difícil para los gobiernos utilizar eficazmente las herramientas de planificación tradicionales, para gestionar la política industrial

Finalmente, la globalización de la ciencia, la tecnología y la economía se ha convertido en una tendencia poderosa. Está forzando a los gobiernos a enfrentarse a una tensión fundamental en la formulación e implementación de la política. Por un lado, el gobierno necesita poder responder ante los ciudadanos nacionales del desarrollo de la ciencia, la tecnología y la economía y, por otro, las industrias nacionales descansan cada vez más en tecnologías, mercados y proveedores extranjeros. De hecho, incluso la pregunta más básica "¿qué es una industria nacional?" se ha hecho muy difícil de contestar en muchos casos. Además, la globalización parece que está incrementando la presión para que se armonicen las políticas gubernamentales sobre propiedad intelectual, regímenes reguladores, impuestos, I+D, y muchas otras áreas. Esto contribuye a las tensiones entre el deseo de autonomía nacional y la necesidad de obtener resultados económicos positivos.

Incluso la cuestión de qué constituye una "industria nacional" es difícil de contestar en la economía mundial de hoy

Además, China se enfrenta a varios problemas específicos. China es comparativamente un país cerrado. Hace veinte años, China se embarcó en un proceso de apertura bajo Deng Xiaoping, pero sigue cerrada al mundo exterior en la esfera ideológica debido al filtrado de la información exterior. Sin embargo, ahora resulta difícil limitar lo que los ciudadanos ven y oyen, debido a las TI baratas y omnipresentes, desde teléfonos, faxes y radios hasta ordenadores, correo electrónico e Internet.

Otro factor importante es que durante mucho tiempo China ha sido una sociedad fuertemente jerarquizada. Esto significa que la información se recoge desde abajo hacia arriba, pero las órdenes se dan de arriba a abajo. Su premisa era que el nivel inferior no podía tener información completa. Pero, hoy día, el uso de la tecnología de la información permite a los ciudadanos captar grandes cantidades de información de actualidad y de ese modo solicitar mayor participación en las decisiones que les afecten. Además, en esta era de propagación tan extensa de información, la estructura organizativa tradicional de China es incapaz de responder rápida y flexiblemente a las emergencias, haciendo que parezca necesaria alguna clase de reforma.

Cambios en la toma de decisiones del gobierno de China

Para responder al reto planteado por el desarrollo de la C+T, el gobierno chino parece haber introducido algunos cambios en el proceso de toma de decisiones. El gobierno chino ha tratado seriamente de introducir la ciencia en la toma de decisiones, basada en la C+T actual y adoptando métodos democráticos y científicos, con el fin de adaptar el proceso de modo que se fundamente en el conocimiento colectivo y absorba todas las ideas útiles con una base científica y con garantías institucionales. Con esto se trata de elevar la calidad de la toma de decisiones y de permitir que se implementen medidas de gobierno eficaces.

El gobierno chino está tratando de introducir la ciencia en su toma de decisiones basán-dose en el conocimiento colectivo

Mayor atención al desarrollo de la C+T en el contenido de la toma de decisiones

Como país grande en desarrollo, China desea alcanzar al mundo desarrollado. Por tanto, en comparación con los países europeos, todos los círculos de la sociedad china tienden a tener una actitud más activa y optimista hacia la C+T. En 1995, el gobierno anterior anunció una estrategia de "prosperidad de la nación a través de la ciencia y la educación". El gobierno actual también le está dando prioridad al desarrollo de la ciencia, la tecnología y la educación.

La toma de decisiones gubernamentales enfatiza tres aspectos, el primero de los cuales es la investigación en ciencia y tecnología ¿ es decir, la producción de conocimiento. El gobierno ha reforzado la aportación a la C+T y ha dado prioridad a la ayuda a la investigación y al desarrollo de alta tecnología y a la investigación básica estratégica. Tras la implementación con éxito del "Programa de Investigación y Desarrollo de Alta Tecnología" (programa "863"), que comienza en 2001, debe ponerse en marcha el programa "Segundo 863", que concede especial importancia a la explotación y utilización de la tecnología de la información y a la biotecnología. El "Programa de Investigación Básica Estratégica" que se inició en 1998 recibió una financiación de 4.500 millones, de los cuales 2.000 millones se utilizaron en grandes proyectos científicos y 2.500 millones en investigación básica estratégica.

El segundo aspecto es fomentar la innovación con el fin de que los resultados de la C+T se apliquen y difundan lo más ampliamente posible. El gobierno central y los gobiernos locales han establecido una serie de políticas para promover la utilización del conocimiento a través de mecanismos tales como incentivos fiscales, créditos de regulación de precios, capital riesgo y otros.

El tercer aspecto es desarrollar y gestionar los recursos humanos, y en particular desarrollar la educación y elevar el nivel científico y técnico del público en el conocimiento y uso de las TI. Para hacer frente a los problemas que existen en la educación china, el gobierno ha reformado el sistema educativo y ha apoyado la financiación de la educación. El gasto en educación se ha incrementado hasta 10.000 millones en el quinquenio 1998-2003, y simultáneamente se ha animado a todos los círculos de la sociedad para que inviertan en educación. Como parte de este impulso a la educación, el Ministerio de Educación ha iniciado el "Programa Nacional del Siglo XXI de Prosperidad Educativa".

El gobierno chino pretende utilizar la C+T no sólo para aumentar la productividad sino también como herramienta para analizar los fenómenos económicos y sociales complejos y dinámicos

El gobierno chino se ha dado cuenta de que la C+T tiene una gran fuerza para promover el desarrollo social. Esto no significa solamente aplicar los resultados de la C+T en la producción y aumentar la productividad laboral en una proporción apreciable, sino, lo que es aún más importante, pretende tomar la C+T como un sistema unificado de conocimiento y como una herramienta de pensamiento, con la que ayudar a observar y analizar los fenómenos económicos y sociales complejos y cambiantes. Ello va a permitir la detección y evaluación precisa, y con ello posibilitará la toma de decisiones científica en un abanico más amplio de áreas, promoviendo así el desarrollo de la sociedad en su conjunto y el progreso de la propia C+T.

Empleo del conocimiento en C+T como base del proceso de toma de decisiones

La C+T ha penetrado hoy en casi todos los aspectos de la vida de la gente. Todas las decisiones gubernamentales, no sólo en los campos relacionados con el interés nacional, como la defensa nacional, el medio ambiente, la sanidad, etc., sino también en aquéllos que se relacionan con el establecimiento de grandes proyectos de infraestructuras, deberían basarse en aportes científicos. En el pasado, los líderes políticos tomaban decisiones en solitario, pero ahora es necesario oir la voz de la comunidad científica cuando se toman decisiones importantes. Áreas donde se ha oído la voz de los expertos en C+T son, por ejemplo, la implementación de estrategias de desarrollo nacional, local y sectorial, la política de planificación familiar y de población y la evaluación exhaustiva de grandes proyectos de infraestructura. Un ejemplo reciente fue la interrupción de la construcción de un teatro nacional gigantesco como resultado de las opiniones de varios científicos y expertos. Esto es algo que hubiera sido imposible en el pasado.

Áreas donde se ha oído la voz de los expertos en C+T son, por ejemplo, la implementación de estrategias de desarrollo nacional, local y sectorial, la política de planificación familiar y de población y la evaluación exhaustiva de grandes proyectos de infraestructura

Con la toma de decisiones tomando el conocimiento científico y técnico como base, la demanda de consultoría en toma de decisiones se ha incrementado. El sistema tradicional de "trust de cerebros", que era relativamente disperso y dependía de expertos individuales, ya estaba teniendo dificultades para satisfacer las necesidades crecientes de la toma de decisiones colectiva. Por tanto, se empezó a explorar el mecanismo de toma de decisiones colectivas y los modos de complementar el conocimiento de los diferentes grupos de estudio y consultores en las tomas de decisiones, que sustituyeran a las individuales para proporcionar asesoramiento de alta calidad. Se consideró también la función especial de estos "depósitos de sabiduría" en el proceso de toma de decisiones.

La Academia China de Ciencias (CAS), como supremo organismo académico nacional para las ciencias naturales (ya que en 1984 el Consejo de Estado afirmó que las secciones de la CAS eran "el órgano asesor superior de la nación en C+T") ha transformado su papel asesor. Recientemente ha establecido un nuevo comité asesor y de evaluación, conocido como "Provisión Temporal de la Labor de Asesoramiento y Evaluación de las Secciones de la CAS" y ha ofrecido muchas sugerencias respecto a la estrategia nacional de macrodesarrollo, que han tenido efectos de largo alcance. La Academia China de Ciencias se ha marcado el objetivo de "crear un `depósito de sabiduría¿ nacional en C+T" en un futuro próximo. La CAS espera aprovechar la experiencia de otros países como referencia en este proceso y su propósito es integrar sistemáticamente la totalidad de los recursos de la Academia e introducir totalmente a los científicos en la escena (especialmente al grupo académico de la CAS, dado su importante papel de asesoramiento en los grandes temas de C+T respecto a la economía y a la defensa nacionales) con el fin de suministrar apoyo científico y técnico a la toma de decisiones y contribuir a la comprensión de la ciencia por el público.

La Academia China de Ciencias se ha marcado el objetivo de "crear un `depósito de sabiduría¿ nacional en C+T" en un futuro próximo

Diversificación de los modelos de toma de decisiones

Para suplementar los mecanismos de recogida de opinión pública, la discusión pública por expertos y los mecanismos de asesoramiento, una de las medidas que el gobierno chino ha tomado para ampliar la participación pública en la toma de decisiones ha sido organizar lo que ha venido en llamar "encuentros para escuchar la opinión pública". Por ejemplo, el ayuntamiento de Pekín ha organizado dos encuentros de este tipo sobre la gestión de los servicios de telecomunicación, y sobre los precios de los taxis. Aunque a estos encuentros acudieron representantes de varios grupos de intereses diferentes, la mayoría de los asistentes eran miembros ordinarios del público. Los participantes deben considerar los hechos en un problema concreto, tomar parte en debates públicos y elaborar un informe consensuado de sus conclusiones y recomendaciones políticas. La finalidad de este proceso no es la toma de decisiones como tal, sino ayudar a los órganos principales de gobierno a comprender dónde se situaría el público ante un tema, antes de considerar decisiones concretas.

Otra área en donde se han buscado mejoras ha sido la del pleno uso del papel de los medios. Esto implica a los medios tradicionales, como los periódicos, las revistas y la televisión, que tienen la ventaja de que llegan a grandes audiencias, pero la desventaja de que hay poca o ninguna interacción con los usuarios. Tales medios son por lo tanto muy adecuados para promover la concienciación general. Además, se está utilizando también Internet. Por ejemplo, la mayoría de los departamentos legislativos y gubernamentales a todos los niveles ha establecido algún tipo de línea directa o buzón de sugerencias para el ciudadano, para que éste pueda hacer llegar sus críticas e ideas a los departamentos apropiados. Al mismo tiempo, algunos ministerios y organismos de la administración local publican información sobre el proceso de toma de decisiones en Internet, pudiendo así conseguir la opinión de los ciudadanos. El valor de Internet es que las personas pueden expresar sus ideas de un modo relativamente libre, y pueden interactuar entre ellas en tiempo oportuno, pero su principal desventaja es que los conocimientos que se necesitan para utilizarla la circunscriben sobre todo a los profesionales de C+T y a los jóvenes con un alto nivel educativo. Tales personas tienden a tener un nivel de concienciación relativamente alto y están deseando participar, pero forman una parte relativamente pequeña de la población china y no puede considerarse que reflejan necesariamente la opinión pública general.

Conclusión

La estructura actual de gobierno se enfrenta a los retos planteados por el desarrollo en C+T. En el centro de los cambios que se están produciendo está la transformación de las estructuras de gestión centralizadas y jerárquicas en modelos más distribuidos horizontalmente y para que el proceso de toma de decisiones se haga más científico y democrático. En China ya se han producido algunos cambios en este terreno, pero para que la toma de decisiones sea realmente científica y democrática, no solamente deben abordarse los problemas de promoción del desarrollo de la C+T y la aplicación de la tecnología avanzada, sino que son también necesarias garantías institucionales. Por tanto, ésta sigue siendo una tarea a largo plazo en China. Pero creemos que el desarrollo de la C+T y la adopción de nuevas tecnologías promoverán una mayor apertura y democracia en la toma de decisiones.

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Contacto

Fang Xin, Directora Adjunta, Academia China de Ciencias, China

Correo electrónico: xfang@public.bta.net.cn

Sobre el autor

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Fang Xin es Directora Adjunta de la Academia China de Ciencias. Es doctor en Economía de la Ingeniería por la Facultad de Economía y Gestión de la Universidad de Tshing Hua, posee un máster en Ingeniería Óptica del Instituto Industrial de Pekín y una licenciatura en Ingeniería Mecánica de la Universidad Politécnica de Pekín. Es Directora Adjunta del Instituto de Política y Gestión, de la Academia China de Ciencias, en donde también es catedrática, y es miembro del Consejo Internacional de Estudios sobre Política de la C+T. Previamente desempeñó varios cargos docentes en el Instituto de Política y Gestión (CAS) y ha trabajado como científico invitado en el Departamento de Gestión de la Ciencia, de la Universidad George Washington (EE.UU).

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edited by D. Kyriakou, published monthly in English, French, German and

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