Las cesiones exigibles tras la aprobación del texto refundido de la Ley del suelo

AutorManuel Martí Ferrer
CargoIngeniero de Caminos y Abogado
  1. INTRODUCCION

    El 30 de junio de 1992 el Boletín Oficial del Estado - publicó el Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Los precedentes de dicha norma hay que encontrarlos en la Disposición Final Segunda de la Ley 8/90, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que contenía el mandato al Gobierno de aprobar, en el plazo de un año, un Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre Suelo Y Ordenación Urbana, precisando que «la refundición comprenderá también la regularización, aclaración y armonización de dichas disposiciones».

    Tales normas son, esencialmente, el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1946/76, de 9 de abril; el Real Decreto Ley 3/80, de 14 de marzo; el Real Decreto Ley 16/81, de 16 de octubre, y la Ley 8/90 (citada). Esas son, de acuerdo con nuestra Constitución, las fuentes del derecho (Ref.).

    Ciertamente, tras la Ley 8/90, se produjo la publicación de un libro (Ref.) (por parte de D. JOSE MANUEL MERELO ABELA, uno de los partícipes en la redacción del Proyecto de la Ley 8/90), cuyas principales líneas argumentales serán examinadas más adelante, que propició la publicación de una circular del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de 28 de febrero de 1991, que daba unas orientaciones interpretativas sobre la Ley 8/90, mucho más exigentes que la propia Ley.

    Después del Texto Refundido de 1992 se ha tenido conocimiento de la respuesta dada por el Instituto del Territorio y Urbanismo a una consulta de un Ayuntamiento sobre ciertos aspectos concretos, que también será examinada.

    Pero debe quedar claro que ni el citado libro, ni la circular, ni la consulta a que hemos aludido, tienen carácter de fuentes del derecho y, por tanto, no pueden ser esgrimidas para fundamentar en ellas exigencias o interpretaciones que se a partan del contenido de la Ley.

    Sin embargo se advierte que, tras la publicación - no antes del Texto Refundido del 92, algunos Ayuntamientos quieren aprovechar la circunstancia para, al amparo de ciertos cambios introducidos por dicho Texto Refundido, exigir nuevas cesiones o eludir las exigencias formales de las cesiones, según el nuevo esquema introducido por la Ley 8/90.

    Es momento de hacer una precisión terminológica sobre el alcance del término «refundido». Refundido es, según el diccionario, «dar nueva forma y disposición a una - obra de ingenio, como comedia, discurso, etc., con el fin de mejorarla o modernizarla». Vemos que se permite dar nueva forma, pero jamás nuevo fondo.

    La definición que da el diccionario es completamente acorde con los mandatos del art. 82 de la Constitución Española que regula la delegación legislativa; exigiendo, en su número 3, que la delegación legislativa se otorgue «de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio».

    Y, en su número 5, se prevé que la «autorización para refundir determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos».

    Sin embargo, en ninguno de los números citados del art. 82 de la Constitución se permite innovar o rectificar las normas que deben ser objeto de refundición.

    La conclusión que de ello hay que extraer es que la publicación de un Texto Refundido no puede cambiar nada - se insiste, nada - en cuanto al fondo o contenido de las normas a refundir, siendo sólo posible modificar la norma o continente de dichas normas.

    La segunda conclusión a extraer es que las cesiones exigibles tras la aprobación del Texto Refundido de la Ley del Suelo son, exactamente, las mismas que eran exigibles tras la promulgación de la Ley 8190. - ni más ni menos.

    Es por ello por lo que, en todo lo que sigue, serán constantes las referencias a la Ley 8/90, que será la que persistirá, y muy pocas al nuevo Texto Refundido, muchos de cuyos preceptos serán declarados nulos.

    Sin embargo, es un hecho que muchos Ayuntamientos han apreciado que el Texto Refundido contiene cambios de fondo con respecto a las normas a refundir; también la A.P.C.E. lo ha advertido. Y ese ha sido el motivo de que se haya interpuesto recurso contencioso - administrativo contra todos aquellos artículos de dicho Texto Refundido que, a juicio de la recurrente, evidenciaban un exceso en el ejercicio de la delegación legislativa, manifestado en cambios o rectificaciones efectuadas en las normas a refundir.

    El Tribunal Supremo, mediante providencia de 30 de septiembre de 1992, ha admitido a trámite dicho recurso - admisión dicho sea de paso, poco frecuente o incluso muy, rara contra una norma con rango de Ley, que como es natural se analiza con lupa antes de admitirse siquiera a trámite -, lo que permite tener fundada esperanza acerca de que el Tribunal Supremo declare, en su día , - nulos bastantes artículos de dicho Texto Refundido, cuando verifique la evidencia del exceso denunciado.

    El alcance de dicha esperada declaración de nulidad puede ser muy diverso; pero en la materia concreta que es objeto de esta - ponencia - las cesiones exigibles - seguramente comportará la obligación de devolver las cantidades o terrenos exigidos sin justa causa o sobre la base de un artículo posteriormente declarado nulo; en lenguaje más sencillo, la obligación de devolver lo indebidamente percibido, ya sean bienes físicos o dinero metálico.

    Existe, como precedente general, un caso análogo al que nos ocupa: el rosario de denegaciones de aplicación de las bonificaciones establecidas, en materia de Vivienda de Protección Oficial, en cuanto al impuesto sobre plusvalía o a la tasa por licencia de obras, al presunto amparo de lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, que aprobaba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de régimen local.

    En tales casos - y todo hay que decirlo, con un fundamento mucho menos evidente que el actual -, los Tribunales han dado la razón, absolutamente en todos los casos, a los recurrentes que pretendían la aplicación de dichas bonificaciones en materia de VPO; lo que creó un gravísimo problema de tesorería a aquellos Ayuntamientos que, a la hora de resolver la denegación, exigieron el pago en metálico consecuente a dicha denegación, en vez de admitir un aval sustitutorio en espera de la definitiva resolución de los recursos.

    Recordando dicho precedente y en la idea de que la mejor manera de resolver los problemas es evitarlos, se inicia esta ponencia sobre las cesiones exigibles tras la aprobación del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo.

  2. ANECDOTARIO

    Algunos acuerdos municipales, de los que se posee prueba documental, se exponen a continuación.

    El Ayuntamiento de Almería, en fecha 10 de agosto de 1992, adoptó un acuerdo del que se derivan los siguientes criterios de actuación:

    «a) En suelo urbano directo el aprovechamiento susceptible de aprobación será el 85 por 100 del aprovechamiento tipo del vigente Plan General. A este respecto se analizarán las peticiones de licencia presentadas a partir del 1 de julio actual, con el fin de examinar si el aprovechamiento urbanístico que se pretende apropiar está de acuerdo con el permitido por el Texto Refundido aprobado, en otro caso se requerirá al titular para que en el plazo de seis meses, de acuerdo con el art. 189 y concordantes, para que se acredite haber alcanzado, mediante acuerdo de cesión, distribución o compra directa, los aprovechamientos necesarios.

    1. En el suelo urbano comprendido en unidades de actuación, llamadas en la Ley 8/1990 y el Texto Refundido, unidades de ejecución, se patrimonializará el 85 por 100 del aprovechamiento medio resultante, debiendo los documentos de gestión (proyecto de compensación, reparcelación) reflejar esta obligación, así como las cesiones que el Municipio correspondan. Para determinar esta obligación se estará a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera, apartado 4. -.

    2. En suelo urbanizable programado el aprovechamiento patrimonializable también será del 85 por 100 del aprovechamiento medio del sector, previa deducción, en su caso, del exceso de aprovechamiento medio.

      Notificar este acuerdo al Servicio de Urbanismo para su cumplimiento y a los Colegios Profesionales y, Asociaciones afectadas"

      La categoría de suelo urbano directo no aparece en ninguna Ley; pero por el contexto se deduce que se trata de suelo urbano no incluido en unidades de ejecución. Hay, también, una curiosa mención al aprovechamiento tipo del vigente Plan General, a pesar de que dicho Plan General no ha sido adaptado y, por tanto, no se ha definido el aprovechamiento tipo. Ello parece evidenciar que se entiende - y se entiende mal - que aprovechamiento tipo es lo mismo que aprovechamiento medio.

      De estos criterios se deduce que el Ayuntamiento de Almería intenta aplicar, en su tenor literal, la Disposición Transitoria 1º, 2,c) del nuevo Texto Refundido, incluso al suelo urbano no incluido en unidades de ejecución, a pesar de lo dispuesto en el artículo 31.1, que exceptúa de cesión alguna a esa clase de suelo urbano.

      En cuanto al Ayuntamiento de Murcia, que como el de Almeria no ha llevado a cabo la adaptación del Plan y por lo tanto la determinación de los aprovechamientos tipo, el acuerdo de 4 de septiembre de 1992 es el siguiente:

      SE ACUERDA:

      PRIMERO. Fincas comprendidas en Suelo Urbano fuera de unidades de ejecución.

      Se entenderá, en este caso, que sus titulares han adquirido la totalidad del aprovechamiento urbanístico permitido por el Plan General vigente, sin deducción del 15 por 100 de dicho aprovechamiento, salvo que en el expediente que se tramite para la obtención de licencia de edificación quede acreditado que la finca en cuestión no tenía condición de solar en la fecha del día...

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