La cesión de los tributos sobre el juego
| Autor | Javier Pérez Arraiz |
| Cargo | Universidad del País Vasco |
La cesión de los tributos sobre el juego 1
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Históricamente, el problema de conveniencia o prohibición del juego ha sido una constante, ya que siempre, por distintas razones, de carácter moral o social, entre otras, ha existido cierto recelo hacia esta práctica, que se ha plasmado en su normativa reguladora2. De hecho, en España, ha sido en el último cuarto del siglo XX cuando el juego ha quedado completamente despenalizado3. La tendencia prohibitiva ha tenido su fundamento en los efectos perniciosos que se considera que generaba el juego, bus-Page 32cándose, a través de su prohibición, un efecto moralizante4.
La legislación sobre el juego se ha calificado como confusa, oscura, defectuosa, y necesitada de una urgente modificación y reglamentación5. En el presente trabajo vamos a tratar, más que la problemática que se plantea en torno a la legislación sobre el juego, la que puede surgir de la cesión por parte del Estado de la tributación sobre el juego a las CCAA. Para ello, creemos necesario, antes de tratar dicha problemática, hacer referencia a las previsiones constitucionales sobre la cesión de impuestos.
Una de las cuestiones más importantes a la que debe responder el régimen de la cesión de los tributos sobre el juego es, nada más y nada menos, su posible inconstitucionalidad, ya que la Constitución únicamente permite la cesión de impuestos (art. 157.1.a) CE), y no la de cualquier tributo. Así, la cesión de las denominadas tasas sobre el juego no sólo no está prevista en la Constitución, sino que se puede afirmar que el legislador constituyente las excluyó al recoger únicamente los impuestos como figura tributaria objeto de cesión. Page 33
A la hora de estudiar la financiación de las CCAA es preciso partir de las previsiones que establece la Constitución de 1978 en torno al denominado "Estado de las Autonomías". En primer lugar, habría que destacar que ya el art. 2 de la CE, a la vez que se posiciona sobre la indisoluble unidad de la Nación española, "reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran". Igualmente el art. 137 del mismo Texto, garantiza a las CCAA la autonomía para la gestión de sus propios intereses. Es decir, se reconoce una autonomía política que, para ser efectiva, necesitará de una autonomía financiera. Las CCAA, para desarrollar sus competencias, necesitan recursos. No se puede hablar de autonomía política si no hay autonomía financiera. En concreto se ha afirmado que la configuración de unas CCAA sin una Hacienda autónoma hubiera sido una broma política, ya que la autonomía como aspiración política debe excluir el hecho de que la financiación de las CCAA dependa de decisiones impuestas por el poder central. Por ello, la financiación autónoma debe implicar la obtención de fondos libre de intromisiones6. La autonomía financie-Page 34ra a la que estamos haciendo referencia se recoge en el art. 156.1 de la CE, en base al cual, "las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias".
A pesar de que el art. 133.2 de la Constitución establece que las CCAA podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes, lo cierto es que, por distintas circunstancias, las CCAA no han recurrido a la posibilidad que les brinda la Constitución de establecer tributos7.
En efecto, el art. 157 CE recoge una amplia gama de recursos de las CCAA. Dentro de esta gama se pensó en un principio que los recursos llamados a jugar un papel trascendente en la financiación autonómica eran los siguientes: impuestos propios, ya que se pensaba que existía todavía materia imponible sin gravar8; los recargos sobre impuestos estatales, ya que esta figura contaba, desde el punto de vista de justicia e idoneidad, con una aptitud Page 35 contrastada; y la participación en los ingresos del Estado, que suponía una garantía recaudatoria9.
Igualmente, dentro de esa gama de recursos a los que pueden acceder las CCAA, figuran en el art. 157 CE los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado (art. 157.1.a). Es decir, dentro del proceso de financiación de las autonomías, la cesión de tributos constituye únicamente una parte10. Partiendo de una evidencia, como es, que el legislador constituyente conocía las clases de tributos existentes en el ordenamiento español, uno de los puntos que llama la atención es que el precepto constitucional únicamente prevea la cesión de los impuestos, y no la de las tasas ni la de las contribuciones especiales. Por ello, en la cesión de este tributo se han planteado muchos interrogantes, como por ejemplo si la cesión de la denominada tasa sobre el juego a las CCAA, es una cesión inconstitucional, por no estar permitida por el art. 157 CE, o bien, si el tributo denominado tasa sobre el juego, tiene naturaleza impositiva, al margen de su denominación, y por lo tanto su cesión no sería contraria a la Constitución.
Con el tiempo, la financiación de las CCAA, se ha ido ajustando a la realidad, siendo los Estatutos de Autonomía y la LOFCA, dictada en base al art. 157.3 CE, las normas que han concretado los impuestos cedidos y los elementos Page 36 esenciales de la cesión11. Así por ejemplo, la LOFCA redujo las expectativas que en un primer momento se depositaron sobre la imposición propia, al imposibilitar la imposición sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. En lo que respecta a los recargos sobre impuestos estatales, el recargo sobre la cuota tributaria es un recurso correcto12 tanto desde el punto de vista político como científico13. El recargo vendría a ser un recurso por la gestión realizada por las CCAA de un impuesto estatal14, graduándose la autonomía tributaria a través de un porcentaje sobre la cuota del impuesto estatal. No obstante, a pesar de todo lo dicho, las CCAA no han sido proclives a utilizar este tipo de recurso debido principalmente al coste político que origina. En cuanto a la participación en los ingresos del Estado, sobre la que se pensaba que iba a tener un papel de cierre en la financiación autonómica, es de destacar que la naturaleza de este recurso responde a una transferencia financiera vinculada a los ingresos del Esta-Page 37do, y por lo tanto queda fuera de la autonomía tributaria que el art. 156.1 de la CE otorga a las CCAA15.
La financiación de las CCAA, ha experimentado diferentes cambios. Así por ejemplo, en el sistema recogido por la LOFCA en 1980, destacan los recursos derivados de la participación en los ingresos del Estado y los tributos cedidos, sobre los ingresos propios, fue lo que el TC denominó "Hacienda autonómica de transferencias"
En base a la LOFCA de 1980, y a la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesión de tributos del Estado a las CCAA (modificada por la Ley 32/1987, de 22 de diciembre), se previó la cesión de una serie de tributos entre los que se encontraban las exacciones sobre el juego17. En principio, el objeto de la cesión no fue el tributo en sí, tal y como lo recoge el art. 157.1.a) CE, sino que lo que se cedió a las CCAA, fue el importe territorializado del tributo estatal en el ámbito de cada Comunidad Autónoma18. De esta forma el objeto de la cesión era única y exclusivamente el rendimiento, y no las competencias normativas para la regulación de los tributos cedidos, ni tampoco las competencias de gestión. No obstante, estas últimas competencias fueron ejercidas por las CCAA, en base a su delegación por parte del Estado. Con posteriori-Page 38dad, a la cesión del importe se añade la cesión de capacidad normativa19.
Hay que tener en cuenta que, en cuanto a los tributos cedidos se refiere, había una serie de CCAA que demandaban la posibilidad de influir sobre algunos elementos tributarios, esta demanda era más intensa en CCAA situa-Page 39das junto a territorios forales cuyo sistema financiero, de Concierto o Convenio Económico, les posibilita una capacidad normativa muy amplia20.
De esta forma, el modelo de financiación autonómica tiene una importante transformación en el quinquenio 1997-2001. En 1996, se aprueba la Ley 3/1996, de 27 de diciembre, de modificación parcial de la LOFCA, y la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las CCAA, lo que supuso un cambio importante en el régimen de los tributos cedidos, asumiendo las CCAA un nivel importante de corresponsabilidad fiscal. Con el fin de hacer realidad dicha corresponsabilidad se amplió, por un lado, la cesión a una parte del IRPF; y por otro, se atribuyó a las CCAA una serie de competencias normativas sobre los tributos cedidos21. No cabe duda de que la cesión de capacidad normativa a las CCAA profundiza en su autonomía y responsabilidad tributaria22. Page 40
Y es que, se ha hecho preciso que las CCAA respondan fiscalmente ante sus ciudadanos de tal forma que cuando una Comunidad Autónoma necesite más recursos para hacer frente a una mayor prestación de servios a sus ciudadanos, o bien a la mejora de...
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