Los caudales ecológicos como manifestación de la gestión ecológica del agua en la normativa comunitaria y española procedimiento de determinación e implantación

Autor:Mónica Domínguez Martín
Cargo:Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid
RESUMEN

Para alcanzar el buen estado ecológico de las aguas que impone la Directiva Marco del Agua se requiere la existencia de un caudal ecológico o ambiental, cuestión que es expresamente recogida y regulada por la normativa española de aguas. Partiendo del análisis de esta normativa, en este trabajo se expone cuál es el procedimiento de determinación e implantación de estos caudales ecológicos, así... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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    «Proyecto PRODESTCAM-CM: Programa de desarrollo territorial y gestión del agua en la Comunidad de Madrid (S2007/HUM-0474) dirigido por Ángel MENÉNDEZ REXACH.»
I El papel de los caudales ecológicos en el modelo comunitario de «gestión ecológica» del agua

La Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un Marco Comunitario de actuación en el ámbito de la Política del Agua (DOCE núm. L 327, de 22 de diciembre) (en adelante, DMA), impone una nueva visión de cómo ha de ser la gestión y el aprovechamiento de los recursos hídricos. Esta nueva «política comunitaria del agua»1 tiene como elemento central el equilibrio entre las necesidades humanas y la protección de los valores ecológicos del agua. Así, la protección del medio ambiente se sitúa como el componente nuclear y primordial a considerar en la gestión del agua y la garantía de la calidad de las aguas se erige en el elemento fundamental del marco diseñado para la política hidráulica en el seno de la Unión Europea2.

Esta nueva concepción parte de una premisa fundamental: el agua es un recurso natural básico para el desarrollo de la vida, en sentido amplio, que necesita protección, conservación y una gestión integrada y sostenible3. Así se pone de relieve en el Considerando 1 de la DMA, en el que expresamente se afirma lo siguiente:

El agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal

.

Como subraya el Considerando 17 DMA: «una política de aguas eficaz y coherente debe tener en cuenta la vulnerabilidad de los ecosistemas acuáticos situados cerca de las costas y los estuarios o en golfos o mares relativamente cerrados, puesto que el equilibrio de todas estas zonas depende en buena medida de la calidad de las aguas continentales que fluyen hacia ellas».

De esta forma, la política comunitaria del agua, aunque atiende de forma preferente a la protección y conservación de su calidad y de los ecosistemas asociados, no se puede entender hoy sin ocuparse, igualmente, de la cantidad de agua susceptible de aprovechamiento4. Y así, la normativa comunitaria acoge una visión integradora de los aspectos cualitativos y cuantitativos, superando así la etapa anterior caracterizada por centrarse, casi de forma exclusiva, en los aspectos cualitativos, focalizando su regulación en función, o bien de la sustancia vertida, o bien del uso al que se destinara la masa de agua en la que se producía dicho vertido5. Por tanto, aunque el objetivo principal de la Directiva es la calidad de las aguas, de conformidad con lo previsto en el Considerando 19 DMA («la presente Directiva tiene por objeto mantener y mejorar el medio acuático de la Comunidad. Este objetivo se refiere principalmente a la calidad de las aguas afectadas»), la cantidad queda supeditada y condicionada al objetivo de la calidad de las aguas y subordinado, por tanto, al objetivo principal. En el mismísimo artículo 1 de la Directiva, junto a elementos cualitativos, se incluyen también referencias a elementos cuantitativos. Así, se establece que el objeto de esta Directiva es el de «...establecer un marco para la protección de las aguas (...) que:

  1. prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos (...);

  2. promueva un uso sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles;

  3. tenga por objeto una mayor protección y mejora del medio acuático, entre otras formas mediante medidas específicas de reducción progresiva de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, y mediante la interrupción o la supresión gradual de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias;

  4. garantice la reducción progresiva de la contaminación del agua subterránea y evite nuevas contaminaciones (...)».

Igualmente, es fundamental, el art. 4.a).ii) de la DMA, que establece para las aguas superficiales el objetivo de «alcanzar un buen estado», de conformidad con lo dispuesto en el Anexo V de la Directiva. Para alcanzar el cumplimiento de estos exigentes objetivos ambientales, la Directiva contiene una gran variedad de instrumentos que se ponen al servicio de los Estados miembros en relación a la protección de todas las aguas subterráneas y de superficie, tanto en su calidad, como en cantidad, dentro de la dimensión ecológica que se impone6. El citado Anexo V establece los «indicadores de calidad para la clasificación del estado ecológico» de las masas de agua que determinan los criterios para valorar el cumplimiento o no de los objetivos medioambientales formulados.

Por tanto, para todos los tipos de masas de agua se definen indicadores trascendentales a efectos cuantitativos del agua, tales como los «indicadores hidromorfológicos que afectan a los indicado-res biológicos». Concretamente, para las aguas de los ríos, estos indicadores se conforman por el régimen hidrológico (caudales e hidrodinámica del flujo de las aguas y conexión con masas de agua subterránea), la continuidad del río y las condiciones morfológicas (variación de la profundidad y anchura del río, estructura y sustrato del lecho del río, estructura de la zona ribereña).

Estos indicadores deben relacionarse con el Considerando 34º del Preámbulo de la DMA que afirma que «a efectos de la protección del medio ambiente, es necesario integrar en mayor medida los aspectos cualitativos y cuantitativos de las aguas, tanto superficiales como subterráneas, teniendo en cuenta las condiciones de escorrentía natural del agua dentro del ciclo hidrológico». Igualmente, el Considerado 41 establece que «en cuanto a los aspectos cuantitativos del agua, deben establecerse principios generales de control de la captación y del almacenamiento a fin de garantizar la sostenibilidad medioambiental de los sistemas acuáticos afectados».

En conclusión, la DMA no hace una referencia expresa a la exigencia de fijar unos «caudales ecológicos», dada la diversidad de condiciones hidrológicas de los Estados miembros, pero la referencia a los indicadores hidromorfológicos abre las puertas a que cada Estado, en función de sus necesidades, defina y formule caudales ecológicos como medidas que contribuyen a evitar la degradación de los recursos hidráulicos y de su entorno (en los términos del art. 93.III del TRLA), favoreciendo el cumplimiento del objetivo medio-ambiental relativo al de un buen estado ecológico de las aguas. En coherencia con ello, y en el marco del art. 11.3.i) DMA, el art. 42.1.b).c’) del TRLA prevé, como uno de los contenidos obligatorios de los PHC, la fijación de caudales ecológicos, como se señala en el apartado siguiente.

En definitiva, resulta fácil concluir que todo el planteamiento de ordenación y gestión de la calidad de las aguas de la DMA gira en torno al «estado ecológico del agua». El concepto de «estado ecológico» viene definido como «una expresión de la calidad de la estructura y del funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales» (art. 2.21) y se centra especialmente en la condición de los elementos biológicos del sistema. Este concepto supera los enfoques meramente físico-químicos-biológicos, para vincular la calidad de las aguas con obtener el correcto funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales7. La consecución de este deseado «buen estado ecológico de las aguas» no se plantea como una acción determinada, específica y aislada de todas las demás. Por el contrario, se configura como la suma resultante de todas las buenas prácticas ambientales aplicadas en el marco de la gestión integrada y sostenible a nivel de demarcación hidrográfica8. En consecuencia, la calidad de las aguas requiere, para alcanzar estos resultados queridos, tomar en cuenta los elementos cuantitativos y, entre ellos, la fijación de los llamados «caudales ecológicos» tiene un papel importante que jugar9.

II Los caudales ecológicos en la normativa española: evolución y previsiones actuales
A) Evolución y previsiones actuales

El establecimiento de caudales mínimos no es una cuestión nueva en nuestro Derecho, si bien es innegable que, en los últimos años, ha adquirido una importancia relevante. De hecho, en España se ha producido la tendencia inversa a la experimentada en la normativa comunitaria, primando siempre la regulación jurídica de los aspectos cuantitativos, relegando todo aquello relacionado estrictamente con la calidad10. Esto resulta más que razonable si tenemos en cuenta los problemas de escasez que son característicos de nuestro sistema hídrico, por lo que estos elementos son los que más han preocupado a los poderes públicos y a la doctrina, con el consiguiente reflejo en el ordenamiento jurídico.

En origen, la imposición de estos caudales mínimos tenía como fin garantizar la conservación de las especies piscícolas. Así, el art. 5.I de la Ley de Pesca de 20 de febrero de 194211. Frente al surgimiento de los caudales mínimos como una necesidad básica para mantener la vida piscícola en los ríos, en los últimos años el concepto de caudal mínimo12 ha sufrido una evolución apoyada en los avances científicos, cuya...

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