Cataluña. Los decretos-leyes de la comunidad autónoma de Cataluña en materia financiera y tributaria

Autor:Rafael Sanz Gómez
Páginas:151-187
 
ÍNDICE
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I La introducción del decreto-ley en el sistema de fuentes catalán en el estatuto de 2006

El1 Estatuto de Autonomía de Cataluña de 19792, como es característico del primer proceso estatuyente, no preveía la competencia del Gobierno para aprobar decretos-leyes: solo permitía, en su artículo 33.1, que el Ejecutivo dictase normas con rango de ley previa delegación del Parlamento. Es interesante destacar que la introducción del decreto-ley había sido prevista por la Asamblea de Parlamentarios de Cataluña el 29 de diciembre de 1978, pero fue suprimida en la Comisión Constitucional del Congreso3.

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La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña4(en lo sucesivo, se hará referencia al Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 como EAC) sí introdujo esta posibilidad en el nuevo artículo 64, cuya redacción es la siguiente:

1. En caso de una necesidad extraordinaria y urgente, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley. No pueden ser objeto de Decreto-ley la reforma del Estatuto, las materias objeto de leyes de desarrollo básico, la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos reconocidos por el Estatuto y por la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña y el presupuesto de la Generalitat.
2. Los Decretos-leyes quedan derogados si en el plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a la promulgación no son validados expresamente por el Parlamento después de un debate y una votación de totalidad.
3. El Parlamento puede tramitar los Decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, dentro del plazo establecido por el apartado 2.

Si comparamos esta redacción con la del artículo 86 de la Constitución española, notamos algunas diferencias, circunscritas a los límites sustantivos de este instrumento. Por el contrario, el supuesto habilitante es equivalente (“en caso de una necesidad extraordinaria y urgente”, reza el artículo
64 EAC) y también lo son los trámites procedimentales en sus aspectos más básicos. En primer lugar, coincide el plazo de 30 días para la tramitación parlamentaria: el Parlamento decidirá la convalidación, el rechazo (que implicaría la derogación automática) o la tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia5. En segundo lugar, coincide el hecho de que los decretos-leyes serán sometidos a “debate y votación de totalidad”, lo cual tiene un impacto evidente sobre la profundidad o grado de detalle que puede alcanzar dicho debate.

El artículo 64 del Estatuto catalán no recoge, como sí hace el 86 CE, que “el reglamento [del Congreso] establecerá un procedimiento especial

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y sumario”. Con todo, dicho procedimiento (como es lógico) está regulado en el artículo 136 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, que no ofrece diferencias relevantes si se compara con el artículo equivalente del Reglamento del Congreso de los Diputados, el artículo 151. Tampoco existe en el artículo 64 del Estatuto la referencia a la necesidad de convocar al Congreso si no estuviere reunido, para el debate y convalidación o derogación del decreto-ley. Pero si el Congreso no estuviera reunido, el Reglamento del Congreso (y en el mismo sentido se pronuncia el Reglamento del Parlamento catalán) prevé que será la Diputación permanente la que debata dicha cuestión e, incluso (apartado 5 del artículo correspondiente en cada caso) podrá tramitar como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia los decretos-leyes que el Gobierno dicte.

Desde el punto de vista procedimental, cabe también señalar una interesante especialidad, no prevista en el artículo 64 EAC, sino en su artículo
76.2.b). Se trata de la posibilidad de que, con carácter previo al pronunciamiento del Parlamento sobre la convalidación o no de un decreto-ley, se solicite un dictamen no vinculante al Consejo de Garantías Estatutarias (en lo sucesivo, CGE), y que ha presentado una actitud “más incisiva” que la del TC ante el uso o abuso de este instrumento6.

El CGE se define en el artículo 76.1 EAC como “la institución de la Generalitat que vela por la adecuación al presente Estatuto y a la Constitución de las disposiciones de la Generalitat”. Está formado por nueve juristas de reconocido prestigio, seis escogidos por el Parlamento por mayoría de tres quintos y otros tres por el Gobierno. El EAC le reconoce autonomía orgánica, funcional y presupuestaria de acuerdo con la ley7. Y, como hemos señalado, entre sus funciones está la de emitir dictamen no vinculante8sobre la adecuación de un decreto-ley al Estatuto y a la Constitución. La solicitud deberá realizarla una décima parte de los diputados, dos grupos parlamentarios o, cuando afecte a determinados derechos, el Síndic de Greuges9;

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entre 2010 y 2015, ha publicado ocho dictámenes sobre decretos leyes de la Generalitat, que evidentemente constituyen un valioso material de análisis para el presente trabajo10.

Los límites sustantivos del decreto-ley autonómico, como señalábamos antes, varían respecto del artículo 86 de la Constitución. En gran medida, esto viene dado por el diferente núcleo de competencias de cada entidad territorial: Estado central o Comunidad Autónoma11. En ambos casos hay cuestiones fundamentales que quedan fuera del alcance del decreto-ley. Es el caso del ordenamiento de las instituciones básicas del Estado12, determinadas cuestiones de la estructura territorial13, el régimen electoral o cuestiones relacionadas con los derechos y deberes ciudadanos14. El artículo

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64 EAC incluye la reforma del Estatuto, algo que no sería necesario recoger de manera expresa; también la regulación de la lengua propia y lenguas oficiales y, finalmente, el presupuesto de la Generalitat. Esta cuestión, no prevista en el Estado central aunque sí en otros Estatutos de Autonomía15, resulta muy interesante para un análisis desde la perspectiva del Derecho financiero. El alcance del precepto se analizará con más detalle en el apartado V del presente capítulo.

II Las vías de modificación del ordenamiento jurídico en Cataluña: el abuso del decreto-ley y de la ley de acompañamiento frente a la infrautilización del decreto legislativo

El número de decretos-leyes aprobados es un indicador muy básico para estimar la amplitud del uso del decreto-ley, pero es útil como una primera aproximación. Así, el número de decretos-leyes aprobados en Cataluña son: en 2007, uno16; en 2008, uno17; en 2009, uno18; en 2010, cinco19; en 2011, cuatro20; en 2012, ocho21; en 2013, seis22; en 2014, nueve23; en 2015, dos24. Existe un incremento agudo del número de decretos-leyes aprobados desde 2010, con cinco en ese año. Hasta entonces, su empleo es meramente testi-monial (uno cada año en 2007, 2008 y 2009). La vinculación del incremento

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del uso del decreto-ley con la crisis económica es evidente si atendemos al contenido de cada norma, anunciada en su título. A su vez, si se compara el

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número de decretos leyes y el número de leyes podemos incluso ver que un ejercicio, 2013, el número de decretos-leyes supera con mucho al número de leyes (seis frente a una), inversión que ya podía barruntarse a la luz de los datos de 2012 (ocho decretos-leyes frente a diez leyes).

Otro grupo de justificaciones para el uso del decreto-ley se encuentra en diversos avatares de la vida parlamentaria. Tradicionalmente la composición del Parlamento catalán es más plural que en la mayor parte de Comunidades Autónomas, pero cabe destacar también la existencia de gobiernos en

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minoría desde 201025. Asimismo, tras las elecciones de 2010 y las de 2012, el Parlamento no estuvo en condiciones de aprobar el presupuesto para el ejercicio siguiente. Esto implica que encontramos un número no poco relevante de decretos-leyes que afectan a materia normalmente contenida en la Ley de presupuestos: un ejemplo claro es la llamada “ley de emisión” que autoriza al Gobierno a emitir deuda pública. El saldo máximo de deuda viva fue regulado en cuatro ocasiones, a través de los Decretos-leyes 4/2011, 1/2013, 6/2014 (aunque en este caso el Parlamento no estaba disuelto) y 4/2015. Las transiciones de gobierno han sido también un motivo expreso de justificación. El Decreto-ley 4/2010 apela a la necesidad de adoptar una serie de medidas de racionalización y simplificación de la estructura del sector público lo antes posible (de lo contrario, podría producirse “un perjuicio importante en la política de contención” del gasto26). Según los argumentos presentados en el Preámbulo de la norma, la cercana finalización de la legislatura implicaba que no era posible seguir la vía parlamentaria ordinaria sin que se produjera dicha demora. Esta justificación, en todo caso, deberá hacer referencia a un evento real o constatable y no meramente posible; posibles adelantos electorales, aún no concretados, no constituyen argumentos válidos27(esta afirmación del CGE no sorprende, puesto que no hace sino reiterar las características exigibles a cualquier evento...

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