Las catalogaciones urbanísticas como ejercicio de la competencia municipal de protección del patrimonio cultural

AutorEnrique Sánchez Goyanes
Cargo del AutorAbogado. Socio director de Sánchez-Goyanes Consultores. Profesor Doctor de Derecho Administrativo
Páginas119-160

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3.1. La catalogación, como técnica urbanística
3.1.1. Finalidad: La satisfacción de objetivos específicos del planeamiento
  1. La técnica urbanística de la catalogación de elementos singulares contribuye poderosamente a la consecución de una política de protección ambiental y cultural, máxime cuando el objeto de aquella primera protección, el ambiente, es un concepto con un campo semántico extraordinariamente ensanchado por la labor -como tantas veces- de la jurisprudencia, que integra en sí mismo hasta elementos culturales -también concebidos en su acepción más amplia-, porque contribuyen a la preservación de una cierta imagen de la ciudad y de su entorno, de un ambiente urbano determinado, en suma (SSTS de 21 y 28 de octubre de 1997, Ar. 7625 y 7636).

En este sentido, la STS de 4 de diciembre de 1995 (Ar. 682 de 1996), relativa a la inclusión en el Catálogo Municipal de Edificios Protegibles de Cocentaina (Alicante) -que va aparejado a la Modificación de las Normas Urbanísticas del PGOU para prever el nivel de protección a que aquél se refiere- de sendos elementos -Chalet Testi-Flok y fábrica Testi-Flok- a los que se asigna un nivel de protección ambiental, contiene esta relevante proclamación:

"La finalidad de todo Catálogo de edificios de protección especial tiene por objeto, como cualquier actividad administrativa, la satisfacción del interés público local en la conserva- Page 120 ción de los instrumentos culturales típicos de una determinada época que, por sus peculiares notables características arquitectónicas u ornamentales, integran y recuerdan el ambiente y modo de vida de un tiempo pasado digno de mantener vivo en la conciencia social de una comunidad determinada. (...)."

Y, tras un recordatorio de que la potestad discrecional que así se ejercita -al elegir los criterios determinantes de la inclusión en el Catálogo- está sujeta al control jurisdiccional, el cual se verificará con los criterios de fiscalización comunes a ese tipo de potestades administrativas, advierte:

"Naturalmente, la inclusión de los bienes en el Catálogo debe seguir los criterios generales establecidos, determinantes de la conveniencia de conservación y mantenimiento de su total configuración o de determinadas partes de la misma.

La simple observación de los documentos fotográficos de los edificios cuestionados (...) son reveladores de la nobleza edificatoria de esos inmuebles que, sin ser auténticas obras de arte arquitectónico, contienen un valor intrínseco indudable, y forman parte de la memoria colectiva de Cocentaina, formando parte de un paisaje urbano, característico de la arquitectura de principios de siglo, digna desde luego de conservación."

3.1.2. La articulación de la determinación municipal de protección específica de elementos singulares
  1. Con base en el Derecho Urbanístico actual -en el Derecho estatal precedente, por ejemplo, artículo 86 RPU-, puede afirmarse que los Catálogos son un documento complementario de los planes a que se refieran (Planes Generales, Normas Subsidiarias, Planes Especiales), pero no son un instrumento de ordenación1.

    Bien expresivo de ello es el artículo 86.1 RPU, cuando dispone:

    "Los Catálogos son documentos complementarios de las determinaciones de los Planes Especiales en los que se contendrán relaciones de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus singulares valores o características, hayan de ser objeto de una especial protección".

    En opinión de la doctrina científica2, los Catálogos son documentos administrativos asimilables a los registros administrativos destinados a reflejar la existencia de determinados bienes con todas sus características para fines puramente administrativos: normalmente, la defensa y protección de los bienes objeto de inscripción frente a posibles usurpaciones, abandono, etc. En este sentido, la STS de 12 de julio de 1985 afirma que lo importante de esta figura es:

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    "... la función asignada a la esencia de los mismos; funciones que no son otras que las de concreción de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que 'por sus singulares valores o características hayan de ser objeto de una especial protección' (artículo 25 de la Ley del Suelo, artículo 86.1 RPU)".

    A diferencia de los Registros públicos, cuya finalidad es la seguridad jurídica, los administrativos constituyen un simple medio o instrumento para mejor realizar una función administrativa, esto es, servir a la acción administrativa de protección de los bienes objeto de inscripción en los mismos3.

    Por este motivo, no puede decirse que los Catálogos sean instrumentos de protección en sí mismos, ya que, como meras relaciones de bienes, no pueden contener por esencia normas u Ordenanzas. Por tanto, el Catálogo será un simple elemento auxiliar de los planes que complementa, a pesar de que la aparatosidad de sus datos materiales puedan dar a entender que en él radica la base jurídica protectora o limitadora4.

    De hecho, la STS de 11 de febrero de 1985 (Ar. 1015), siguiendo la doctrina sentada en las SSTS de 13 de febrero de 1984 (Ar. 1050 y 9 de abril de 1984 (Ar. 1983), afirma que:

    "... no siendo posible la subordinación de la licencia a la redacción del Catálogo, cuya operatividad depende de la aprobación del Plan Especial del que constituye un mero documento".

  2. La inclusión en el Catálogo se estima generalmente como condición necesaria para la aplicación a un inmueble del régimen de conservación y protección establecido en un Plan Especial (Plan General o NNSS) [SSTS de 14 de julio de 1983, 15 de noviembre de 1983 (Ar. 6624), 12 de julio de 1985]5.

    Esto mismo se deduce de la literalidad de algunos concretos preceptos de las diversas Leyes urbanísticas autonómicas, cuando se dispone que la protección, conservación y mejora de monumentos, jardines, espacios naturales o paisajes, "requerirá la inclusión de los mismos en los Catálogos".

    Sin embargo, en alguna ocasión el TS, ha entendido que la catalogación de un inmueble es innecesaria a los efectos de la aplicación del régimen de protección en cuestión. Como señala la STS de 14 de diciembre de 1987, el Catálogo "es tan sólo necesario cuando se puede establecer una clara distinción entre el bien concreto conservable y el contenido total del planeamiento, resultando superfluo y hasta innecesario, cuando, cual acaece en el caso de autos, entre el objeto conservable y el objeto del planeamiento se da una total identidad".

    Esta línea doctrinal no es sino una de las manifestaciones de una tendencia claramente decantada en la jurisprudencia que aboga por apurar siempre las interpretaciones más favorables a la efectividad del principio de protección del patrimonio cultural comoPage 122 rector no sólo de la actuación de los poderes públicos ejecutivos sino como proclama la propia Constitución también informante de la propia práctica judicial (artículo 53 CE), tendencia en la que así mismo se inserta la flexibilidad para aceptar muchas veces los mismos efectos y consiguiente restricción del régimen de actuación sobre inmuebles o elementos protegibles en decisiones municipales denominadas "precatalogaciones" (STS de 26 de marzo de 2001, ad exemplum).

  3. La técnica en sí es bien conocida -y practicada- hoy por hallarse regulada desde antiguo por el Derecho Urbanístico estatal y haberse asumido con escasos matices diferenciadores por las sucesivas Leyes autonómicas.

    La catalogación -que, sustancialmente, consiste en la enumeración de los elementos a proteger en una lista, a la que se acompaña la descripción individualizada de cada uno, el grado de protección que se le asigna y la remisión a la normativa concreta contenida en dicho régimen- puede ser una operación aneja a la propia elaboración de un planeamiento general para todo el Municipio o puede ser una operación específica con ese objetivo proteccionista [normalmente, instrumentada con un Plan Especial de Protección al que se incorpora el Catálogo; de aquí, el que la problemática de los Planes Especiales de Protección Ambiental, Paisajística, Arquitectónica, de Elementos Singulares, etc., se reconduzca casi siempre a la de los propios Catálogos, o, con otras palabras, que la de éstos se identifique con la de aquéllos].

  4. El Derecho Urbanístico actual mayoritariamente opta, en todo caso, por la modalidad de Catálogo aprobado simultáneamente con el instrumento de planeamiento que se propone específicamente la protección de los elementos que aquél ha de incluir.

    Por otro lado...

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