La Carta Europea de la autonomía local
| Autor | Santiago García Aranda |
| Páginas | 93-102 |
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En un contexto como el actual, donde la producción normativa no se reduce a la propia e interna de cada Estado-nación, la aproximación a nuestro objeto de estudio ha de incluir una perspectiva comprensiva de la concepción de la Autonomía local en el marco supranacional en que estamos inmersos y desvelar, por tanto, su tratamiento y regulación en la Carta Europea de la Autonomía Local. Constituye una de las finalidades principales de la Carta, si no la principal, proporcionar un marco europeo común para las regulaciones nacionales de los distintos regímenes locales, presentes en cada uno de los Estados, por lo que vendrá a suponer una contribución de singular relevancia para la concepción de nuestros entes locales y, por ende, para la autonomía que han de gozar220.
Por otra parte, el estudio de la Carta Europea de la Autonomía local deberá verse necesariamente complementado con las aportaciones de la doctrina científica que, desde posiciones diversas, contemplará, además del valor y fuerza normativa de este Tratado Internacional en el ordenamiento jurídico español, el papel que podría llegar a jugar en relación a la normativa interna y, concretamente, al enjuiciar su constitucionalidad. De modo que el tratamiento de la Autonomía local en el Derecho Constitucional español va a exigir que nos detengamos, aunque sea con cierta brevedad, en la consideración de la Carta Europea de la Autonomía local por la doctrina científica y en las aportaciones que, tanto este Tratado como su estudio
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por las distintas corrientes doctrinales, han efectuado a la configuración actual de este principio general de la organización territorial del Estado.
La Carta Europea de la Autonomía Local es un Tratado internacional221, finalmente redactado y firmado por los Estados miembros del Consejo de Europa en octubre de 1985, ratificado por España, previa autorización de las Cortes Generales tal y como establece el artículo 94.1222de la Constitución, el 20 de enero de 1988, con entrada en vigor de forma general el 1 de septiembre del mismo año y, para nuestro caso concreto el 1 de marzo de 1989. Pero hay que señalar que su aplicación en nuestro país se produjo con la debida reserva sobre el artículo 3.2, al contener éste la necesidad de elección mediante sufragio libre, secreto, directo y universal –dice la Carta– que nuestra normativa no recoge en idénticos términos (por indirecto) en el caso de los miembros de las corporaciones provinciales y otras entidades locales distintas de las territoriales de carácter necesario223.
El valor de la Carta, como el Tratado internacional que es, será el derivado de su consideración como parte del ordenamiento jurídico interno, una vez ratificado por el reino de España. En cuanto al lugar que la Carta ha de ocupar, como tal Tratado, hay que indicar que no ocuparía una especial o singular posición en el ordenamiento que le permita condicionar la validez de normas con valor legal224. Si bien hay autores, básicamente de la doctrina científica administrativista, que, como Luciano PAREJO, atribuyen a la Carta el valor y la fuerza normativa propia de las leyes asimilándola a la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local225o, como Luis ORTEGA, que
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va aún más allá al atribuirle una mayor intensidad de efectos, incluso, que la misma Ley de Bases, por operar a su juicio el principio de lex posterior y, además, no poder modificarse por el legislador básico226. Por su lado, el profesor Iñaki LASAGABASTER considera que la Carta Europea de la Autonomía Local, al ser una norma de derecho internacional, prevalece sobre las leyes, según lo dispuesto por el artículo 96.1227CE y en el 1.5 del Código Civil por lo que procedería la inaplicabilidad de las normas inter-nas que contradigan lo previsto en el Tratado, sin necesidad de entrar a considerar la constitucionalidad de aquéllas cuando tengan rango legal. Para ello se apoya, además, en la STC 28/1991 de 14 de febrero, que rechaza la posibilidad de que una oposición entre una ley y un tratado pueda presentarse como un litigio constitucional ya que, literalmente, “Ningún tratado internacional recibe del artículo 96.1 de la Constitución más que la consideración de norma que, dotada de la fuerza pasiva que el precepto le otorga, forma parte del ordenamiento interno; de manera que la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por tanto, deba ser resuelto por el Tribunal Constitucional (STC 49/1988, fundamento jurídico 14, in fine), sino que, como puro problema de selección del Derecho aplicable al caso concreto, su resolución corresponde a los órganos judiciales en los litigios de que conozcan”. El profesor FERNÁNDEZ FARRERES manifestará sus reservas señalando que en caso de conflicto, en su opinión, se produce una invalidez de la Ley por incurrir en vicio de inconstitucionalidad al invadir un ámbito material regulado por el Tratado y, por tanto, debería competer a la jurisdicción constitucional228. En discordancia con esa opinión doctrinal se manifestará el Magistrado José Manuel BANDRÉS, quien vendrá
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a afirmar que “el juicio de adecuación de la ley estatal o autonómica de régimen local a la Carta Europea de la Autonomía Local corresponde a los tribunales ordinarios, que ejercen la función de resolver los recursos contencioso-administrativos que se plantean en materia de Derecho local, aplicando las fuentes del Derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 117 de la Constitución”229. Por último, debe señalarse que, como intento por la vía intermedia, también ha habido alguna propuesta para la inclusión de la Carta en los tratados del artículo 10.2 de la Constitución230con objeto de que, al menos –y no es poco–, pudieran servir como parámetro de interpretación de las normas sobre la materia231.
Por otra parte, en la jurisprudencia del Tribunal Supremo –tal y como nos muestra el magistrado BANDRÉS232– sí encontraremos de modo incontestable el reconocimiento del valor normativo de la Carta Europea de la Autonomía Local. Así, se pone de manifiesto en su Sentencia de 23 de septiembre de 2008 (RC 474/2006), en la que se anula un Acuerdo del Consejo de Ministros que denegó la autorización de una consulta popular al Ayuntamiento de Almuñécar en base a una interpretación o “lectura armonizadora” de los artículos 1, 18.1.f) y 71 de la LRBRL, con los artículos 3 y 4 de la Carta. En dicha sentencia, el Tribunal Supremo se sirvió de lo previsto en los señalados artículos del Tratado para precisar el concepto de “competencias propias municipales”, estableciendo que cuando de tales competencias se trata “no necesariamente deben ser plenas y completas”. O en la Sentencia del Supremo de 26 de julio de 2006 (RC 1346/2004), en la que, nuevamente, los artículos 3 y 4 del Tratado
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jugaron un papel fundamental para determinar el alcance de determinadas competencias locales, llegándose a afirmar literalmente en la Sentencia que “Es de entender que la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, que debemos aplicar pues nos obliga como elemento que es de nuestro ordenamiento jurídico, constituye un importante instrumento de interpretación del principio de autonomía local que consagra la Constitución […]. Una interpretación de este tipo no hace sino cumplir la finalidad que atribuye a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo el título preliminar del Código Civil cuando en su artículo 1.6 dispone que completará el ordenamiento jurídico […]”. O, en sentido menos favorable, cuando este Tribunal, en la Sentencia de 7 de junio de 2005 (RC 2775/2002), interpretó el artículo 71 de la LRBRL, de acuerdo con el 5 de la Carta Europea, al determinar que las consultas a las colectividades locales, afectadas por alteraciones de límites territoriales de entidades del mismo ámbito, es solamente una posibilidad en nuestro ordenamiento y que los resultados de aquellas no han de ser necesariamente vinculantes.
Como conclusión, nos quedamos con la de REQUEJO PAGÉS, cuando señala que lo más importante del valor jurídico de la Carta es la función que puede llegar a cumplir en el ordenamiento si se la considera como un instrumento de legitimación de políticas legislativas para servir, además, para la reordenación de las competencias autonómicas mejorando la posición de los entes locales233; así como –en línea muy similar– con la del profesor LASAGABASTER cuando llama la atención sobre la necesidad de que tribunales y legislador (estatal y autonómico) procuren que este Tratado despliegue toda su eficacia en relación a todos los principios institucionales de nuestro ordenamiento que se inscriben dentro del más general de autonomía local, o bien están íntimamente interrelacionados con éste.
Se integra la Carta por un preámbulo en el que se afirma a las Entidades Locales como fundamento principal de los regímenes democráticos, así como el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos que caracteriza, como principio democrático común, a todos los Estados miembros del Consejo de Europa. Se da por sentado que las Entidades Locales investidas de competencias efectivas acercan la administración a los ciudadanos y la hacen más eficaz y, además, suponen una contribución esencial en la construcción democrática de una Europa basada en el principio de descentralización...
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