La carrera profesional
| Autor | J. Javier Cuenca Cervera |
| Páginas | 181-195 |
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A partir de la comprensión del marco normativo vigente y de los obstáculos existentes, se pretende situar al lector ante la importancia que juegan las posibilidades de promoción profesional en la motivación de los empleados públicos locales.
Que los gestores de recursos humanos puedan plantear en los gobiernos locales estrategias de desarrollo profesional por la vía de las plazas (Promoción Interna Vertical y Horizontal) y por la vía de los puestos (Carrera Vertical), sin descartar las posibilidades que ofrece la movilidad entre Entidades Locales.
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Carrera profesional.
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promoción Interna Vertical y Horizontal.
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Carrera Vertical.
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La nueva modalidad de carrera: la Carrera Horizontal (o progresión).
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Movilidad interadministrativa.
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Estrategias de mejora en la Carrera en base a puestos y plazas.
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La de la carrera administrativa es una «vieja cuestión batallona» en el devenir histórico de la función pública en nuestro país. En sus grandes hitos históricos recientes (reformas de 1963-1965 y Ley de Medidas de 1984) ha sido un tema demandado por los colectivos funcionariales y que el legislador ha preten-dido resolver, con más o menos fortuna. Sin embargo, como en tantos otros aspectos, la cuestión presenta rasgos propios en la Administración Local.
En primer lugar por la especificidad de su empleo público. La elevada presencia del personal laboral y sus dosis asociadas de precarización, tal y como se vio en los capítulos iniciales. pero es que además el establecimiento de una carrera -tal y como se ha entendido hasta la fecha, basada en las categorías del funcionario y asociada a un terreno concreto de la actividad administrativa- demanda una configuración estructural estable de la propia administración y si por algo se ha caracterizado la evolución de las políticas públicas locales desde la transición hasta la actualidad ha sido por un incremento y ampliación constante de su esfera de intervención. De ahí que cuando se aborde la carrera en la esfera local sea imprescindible hablar de carreras profesionales, ya que tanto la relevancia cuantitativa del personal encuadrado por el contrato de trabajo como las variedades de los servicios públicos hacen inviable referirse a un modelo de aplicación generalizable a toda la Entidad Local. La promoción profesional tal y como se verá tiene un componente organizativo. Y no es igual su lógica -ni su diseño- en los servicios de la Administración General, típicamente burocráticos, que en los Cuerpos de policía Local o de Extinción de Incendios, similares pero más jerarquizados, por no hablar de los Servicios Técnicos o de Inter-vención Social y Comunitaria o el personal adscrito a los servicios de mantenimiento urbano y de oficios en general. No hay una carrera profesional en los gobiernos locales, sino varias.
pero implantar sistemas de gestión viables en este ámbito requiere de importantes capacidades institucionales, algo problemático en la esfera local. Si hasta la fecha -y en gran medida tras el EBEp continuará siéndolo- la carrera profesional se basa en la definición y perfil de los puestos de trabajo y en su ocupación definitiva, la realidad muestra que son pocas las entidades locales, con independencia de su tamaño, las que han interiorizado este esquema de funcionamiento.
El entorno sin embargo demanda planes de carrera para los empleados públicos. Nos encontramos con una Administración Local más estable en términos de plantilla. No es previsible que continúen los ritmos de crecimiento de los años ochenta y noventa. La propia composición de sus plantillas, de mayor madurez demográfica, hace aconsejable emprender este tipo de políticas de personal. finalmente, aun con sus limitaciones, el nuevo Estatuto del Empleado público en cierto modo ha hecho que las expectativas acerca de la carrera emer-
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jan entre los colectivos profesionales y sus representantes. En este ámbito más que en otros, acertar con su diseño e implantación es especialmente importante.
Y es que la carrera tiene que ver con el desarrollo de las personas en las organizaciones. por ello tiene un potencial determinante en orden a favorecer el compromiso del empleado público con su organización. Desde la perspectiva de las necesidades individuales, como Monleón (1990:28) pone de manifiesto, la gestión de recursos humanos debe estar atenta a las necesidades de la persona, a su necesidad intrínseca de variación y a su propio ciclo de desarrollo en el puesto de trabajo, que, como es sabido, oscila entre tres y siete años. por debajo de ese umbral mínimo la persona no enriquece el puesto, no le aporta su impronta personal. Superado ese ciclo el trabajador es susceptible de desmotivación debido al dominio adquirido de las funciones y los pocos retos que el puesto es capaz de ofrecer.
La carrera administrativa, en el planteamiento clásico, se define como «[...] el cauce formal por el que ha de discurrir la trayectoria profesional de los funcionarios» (Gutiérrez Reñón, 1987:62). Desde una perspectiva subjetiva el término hace referencia a la existencia de caminos objetivados de promoción, de una cierta «ordenación de la trayectoria profesional del funcionario» (Cádiz Deleito, 1987:99) en base a sus capacidades, pero cimentada sobre el mérito, con la suficiente estabilidad y lo suficientemente incentivadora en términos de expectativas para resultar estimulante. Más que de «consolidación de categorías» hablar de carrera desde los ojos del empleado público es disponer del máximo número de «líneas de movilidad». Interna y externa, vertical y horizontal hacia mejores posiciones organizativas (Arroyo Yanes, 1994:87). Ésta es de hecho la definición organizativa de carrera profesional, y es la que debe cimentar su ordenación. En un estudio ya clásico (Beltrán, 1985:28) da cuenta cómo, en una encuesta realizada en 1983 por el Centro de Investigaciones Sociológicas, situados en la perspectiva de la inminente reforma socialista de la función pública, para el funcionario carrera equivalía «[...] a una progresiva asunción de responsabilidades, normalmente a puestos de nivel jerárquico superior y con retrocesos limitados.»
Desde el plano legislativo, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público, cuyo artículo 14, titulado derechos individuales de los empleados públicos consagra el derecho a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación (apartado c) y a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral (apartado g).
Con ser relevante, la perspectiva jurídica o la que contempla la cuestión desde la óptica del derecho del empleado público no son las únicas variables a tener en cuenta. La conveniencia organizativa es la otra cara de la moneda. Más allá de
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que también la institución debe estar interesada en contar con un mayor compromiso de sus trabajadores y con las mejores capacidades que su experiencia proporciona (Arroyo Yanes, 1994:70; Gutiérrez Reñón, 1987:62), el fundamento de esta política exige planificación de recursos humanos y considerar la entidad local como un mercado laboral interno, cuya primacía es determinante en la cobertura de vacantes. Desde este planteamiento, que aúna eficacia y costes, la carrera es una herramienta de gestión que tiene en cuenta al ciudadano, en una óptica que nos sitúa en lo que férez (2006:22) ha denominado como «la tercera dimensión de la carrera», tratándola como un subsistema de la política de recursos humanos. Es perspectiva que se adopta en este capítulo.
La existencia de la carrera en un sistema administrativo depende de su concreto sistema de ordenación. Más fácil en sistemas cerrados -basados en los Cuerpos o Escalas, o plazas- que en sistemas abiertos -basados en los puestos de Trabajo-. El modelo español es como se vio, mixto. Lo que permite combinar dos grandes perspectivas de carrera (álvarez álvarez, 1987:88): la intracorporativa (la clásica movilidad dentro de la organización por la vía del acceso definitivo a puestos mediante sistemas como el concurso o la libre designación) y la intercorporativa (el ascenso de categorías -plazas- dentro de una Escala determinada, General o Especial). La reciente reforma operada por el EBEp mantiene ambas modalidades, introduce la gran novedad de la denominada «carrera horizontal» (tratada en un capítulo específico) y amplía el derecho subjetivo a la carrera al personal laboral.
Como es obvio, el análisis de la carrera no puede sustraerse a la existencia de la efectiva inamovilidad funcionarial o la estabilidad en el empleo en el caso del personal laboral. Esto es, justo lo contrario a la existencia de situaciones provisionales o precarias. Al tiempo, es imprescindible atender también al tamaño de la institución, a su configuración orgánica, a cómo conceptúe este nivel territorial de administración: como un conjunto de «islas organizativas» con incomunicación burocrática entre ellas fruto de su formal autonomía jurídica, o como un conjunto institucional que permite la intercambiabilidad de efectivos. Son todos datos para debatir de modo efectivo sobre la operatividad real de la carrera en la Administración Local española.
La promulgación del Estatuto Básico del Empleado público ha permitido contar con una definición de carrera profesional. Así, la...
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