La carrera administrativa en la función pública local: promoción y movilidad

Autor:José Carlos Laguna de Paz
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo (acr.). Universidad de Valladolid
Páginas:47-62
RESUMEN

I. Su relevancia .- II. Dificultades y soluciones a la medida en el ámbito local.- III. Carrera profesional dentro de la misma Administración. A. Carrera vertical: promoción profesional a través de la provisión de puestos de trabajo. B. Carrera horizontal: promoción profesional sin cambiar de puesto de trabajo. C. Promoción interna.- IV. Movilidad interadministrativa . A. Provisión de puestos de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Su relevancia
  1. La carrera administrativa es un aspecto relevante del régimen de la función pública, ya que -como la piedra lanzada al estanque- constituye el necesario elemento dinamizador de un sistema caracterizado por la estabilidad en el empleo1.

    El derecho de los funcionarios de carrera a la inamovilidad2no es un privilegio corporativo, sino la más importante garantía de su imparcialidad3. La existencia de una función pública profesionalizada e independiente constituye un verdadero pilar en la vertebración institucional del Estado. No solo es garantía de continuidad en la prestación de los servicios públicos -que no pueden pararse, ni reinventarse con cada proceso electoral (spoil system)-, sino que contribuye también a frenar los posibles excesos de los políticos que estrenan el cargo, siempre tentados a cabalgar a lomos del tigre del poder. Las ventajas del sistema -de hecho- han acabado también siendo ampliamente reconocidas por los países anglosajones, cuyos presupuestos ideológicos liberales les hicieron más reacios a aceptar un funcionariado permanente4.

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    Ahora bien, garantizada la estabilidad, es también preciso asegurar que -a lo largo de su vida profesional- los servidores públicos realizan sus funciones con la mayor cualificación y perfección posible. Inevitablemente, en parte, ello se conseguirá con el establecimiento de los controles que en cada caso parezcan necesarios. Sin embargo -si se permite el símil-, en general, la zanahoria conseguirá mejores resultados que el palo. La singularidad de la Administración -dirigida por políticos5y pagada por los ciudadanos- hace que los controles de eficiencia que pueden ejercerse sobre la actividad de los funcionarios tengan una virtualidad relativa.

    No hay que olvidar que los presupuestos sobre los que se asienta la Administración pública difieren radicalmente de los que animan el funcionamiento de las empresas privadas, sujetas al control implacable del mercado. La tensión de la competencia se traslada de manera natural a toda la estructura empresarial privada, cuya supervivencia es preciso ganarse a diario. Esto no tiene nada que ver con la sosegada atmósfera de los despachos administrativos, desde los que hay que ejercer una tarea equilibrada e imparcial de eficaz servicio al interés general. De la misma forma que el monopolio distorsiona el papel de la iniciativa empresarial, la «huida al mercado» perjudica la función administrativa. Esto explica que las herramientas que son útiles en el ámbito privado pueden ser contraproducentes en el mundo público. Además, siempre hay que estar alerta frente a una posible mediatización política de la función pública, aunque venga envuelta en las más sofisticadas técnicas de gestión de personal y evaluación de rendimientos.

    De ahí que la promoción profesional, el estímulo positivo, seguramente, sea el mejor sistema para que los funcionarios realicen sus funciones en las mejores condiciones posibles. En algunos casos, con ello, se conseguirá también retener en la Administración pública a funcionarios cualificados y experimentados, para los que el salto al mundo privado puede resultar una tentación permanente. Naturalmente, la condición para ello es que la promoción profesional se base en criterios objetivos y transparentes, ya que -en caso contrario- la progresión arbitraria solo puede conducir a la ineficiencia de unos y al desánimo de los más.

  2. La importancia de la carrera administrativa se refleja en la EM de la Ley 7/2007, que la vincula a la calidad de la Administración y al adecuado cumplimiento de sus funciones: «El sistema de empleo público que permite afrontar estos retos es aquel que hace posible atraer los profesionales que la Administración necesita, que estimula a los empleados para el cumplimiento eficiente de sus funciones y responsabilidades, les proporciona la formación adecuada y les brinda suficientes oportunidades de promoción profesional, al tiempo que facilita una gestión racional y objetiva, ágil y flexible del personal (...)».

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  3. La «mano invisible» de la carrera administrativa -su dimensión institucional- no puede olvidar que sus frutos son el resultado de la iniciativa del funcionario. Esto explica que, tradicionalmente, la normativa haya configurado la carrera profesional y la promoción interna como un derecho del funcionario. Los funcionarios de carrera -dice el art. 16.1 EBEP- tendrán derecho a la promoción profesional.

    En este sentido, la carrera profesional ha de ofrecer un conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad (art. 16.2 EBEP). A estos efectos, las Administraciones Públicas promoverán la actualización y perfeccionamiento de la cualificación profesional de sus funcionarios de carrera (art. 16.2, párrafo 2.°, EBEP).

II Dificultades y soluciones a la medida en el ámbito local
  1. El desarrollo de la carrera profesional presenta no pocas dificultades en el ámbito de la Administración local, que -en tantos aspectos- sigue siendo la Cenicienta de nuestras Administraciones públicas.

    Hay que tener en cuenta que la mayor parte de nuestros municipios disponen de una estructura administrativa microscópica, que no permite desarrollar una carrera profesional vinculada al desempeño de puestos de trabajo de una creciente cualificación. En mi tierra, por ejemplo, abundan los municipios que solo tienen dos funcionarios. Sólo en las grandes ciudades, el funcionario puede aspirar a subir peldaños en la estructura administrativa. Ello no solo limita el horizonte profesional del funcionario local, sino que puede incidir en la profesionalidad y calidad del empleo público local, e incluso -en algún caso- en su independencia6. De ahí que -como a continuación vamos a avanzar- la carrera administrativa local pueda requerir una medicina propia.

  2. En concreto, en el ámbito local, la promoción profesional solo puede descansar sobre dos pilares: (i) una adecuada regulación de la llamada carrera horizontal; (ii) la potenciación de la movilidad interadministrativa, sobre todo, basada en cuerpos con habilitación nacional o autonómica (M. LÓPEZ-MUÑIZ).

    En esta línea, SÁNCHEZ MORÓN destaca que «sería conveniente, entre otras cosas, recuperar una concepción de conjunto de la función pública local (como existe en Francia, por ejemplo) y facilitar la movilidad, en su caso mediante la creación de escalas de funcionarios con habilitación autonómica, la homogeneización de las pruebas de selección en cada Comunidad Autónoma o, al me-

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    nos, la superación de cursos de formación en las respectivas Escuelas de Administración Pública. Aunque algunas medidas se vienen adoptando en este sentido (por ejemplo, en las leyes autonómicas de coordinación de Policías Locales), la defensa a ultranza de la autonomía local -es decir, de sus parcelas de poder- por los miembros de las Corporaciones Locales y sus asociaciones representativas hace difícil que se avance en esta dirección»7.

  3. En el nuevo marco normativo, la potenciación de la carrera administrativa en el ámbito local, sobre todo, es responsabilidad de las CCAA. En esta materia, corresponde al Estado establecer las normas básicas de la carrera administrativa, especialmente, en lo que se refiere a la promoción de los funcionarios a niveles y grupos superiores (art. 90.2, párrafo 2.°, LrBRL). Sin embargo, el EBEP -aunque aparentemente no renuncia a regular esta materia-, en muchos aspectos, lo hace en términos puramente indicativos, lo que -de hecho- supone inhibirse del ejercicio de su competencia. En estas condiciones la normativa básica está tan ausente como el Sr. Godot de S. Beckett8. Con el Estatuto en la mano, la fragmentación del modelo de carrera administrativa es inevitable. Se ha dicho incluso que «la finalidad primordial perseguida con la reforma es mermar las competencias básicas del Estado en materia de función pública a favor de las Comunidades Autónomas y sincronizarse con el proceso de profunda descentralización que, en buena parte al margen de la Constitución, protagonizan los Estatutos de Autonomía de corte confederal recientemente aprobados»9.

    En resumen, en este marco, serán las Leyes de Función Pública que desarrollen el EBEP las que definirán el modelo de carrera administrativa que se va a aplicar en cada ámbito en su territorio (art. 16.3 EBEP). Así, la carrera horizontal es una posibilidad que ofrece el EBEP, cuya asunción dependerá de la voluntad autonómica, que -en su caso- habrá de regular y concretar el modelo. Por lo mismo, la eventual regulación de cuerpos de habilitación autonómica -a imagen y semejanza de los de habilitación nacional-, correspondería a las CCAA, con respeto a la autonomía local. De hecho, el capítulo II del Título III EBEP -relativo a la carrera profesional y a la promoción interna- no entrará en vigor hasta que no sea desarrollado por las leyes de la función pública de las CCAA (Disposición final 4.ª.2 EBEP)10.

  4. Así las cosas -entendida en sentido amplio-, la carrera administrativa se articula en torno a dos grandes ejes:

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  5. Carrera profesional dentro de la misma Administración, que incluye: (i) la carrera vertical; (ii) la carrera horizontal; (iii) y la promoción interna.

  6. Movilidad interadministrativa, que incluye: (i) la potenciación y/o creación de cuerpos de habilitación supralocal; (ii) la...

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