La caracterización de los residuos peligrosos en el ordenamiento jurídico español tras la Ley 10/1998, de 21 de abril...
| Autor | Pablo Cubel Sánchez. |
| Cargo | Licenciado en Derecho LL. M. (University of Iowa, EE.UU.) |
La caracterización de los residuos peligrosos en el ordenamiento jurídico español tras la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos.
INTRODUCCION.
El desarrollo industrial que ha tenido lugar en los últimos años, basado en procesos productivos cada vez más complejos que requieren un mayor consumo de materias primas, siendo éstas cada vez más variadas, ha traído consigo un peligroso cambio cualitativo en la composición y características de los residuos que se generan. En definitiva, la generación de residuos ha experimentado un cambio cualitativo y cuantitativo muy significativo. No sólo el volumen de generación de residuos ha aumentado espectacularmente, sino que éstos entrañan, cada vez más, riesgos mayores para la salud humana y el medio ambiente.
El objetivo principal de este artículo es analizar los cambios legislativos que han tenido lugar en los últimos años en relación a los métodos legales de caracterización de los residuos como tóxicos y peligrosos y, de forma particular, los cambios introducidos por la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos. Para ello, el trabajo está dividido en dos partes diferenciadas. En primer lugar, se realiza una somera descripción del marco normativo regulador de las operaciones de producción y gestión de residuos peligrosos, tal y como queda éste configurado tras la entrada en vigor de la Ley 10/1998, para, en segunda instancia, proceder a analizar en dos fases la definición legal de residuo peligroso: primero se analiza el concepto de residuos peligrosos en el marco de la antigua Ley 20/1986, de residuos tóxicos y peligrosos, con especial referencia a su Reglamento de ejecución y a la enmienda operada por el Real Decreto 952/1997, y seguidamente se analiza el concepto en la nueva Ley 10/1998, de Residuos. A través de este artículo se pretende poner de manifiesto que, pese a la valoración positiva que merece la adopción de la nueva Ley 10/1998, persisten numerosos flecos normativos, que se ponen de forma especial en evidencia en materia de caracterización de residuos peligrosos.
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EL REGIMEN JURIDICO DE LA GENERACION Y GESTION DE RESIDUOS PELIGROSOS EN ESPAÑA. UNAS NOTAS SOBRE LA LEY 10/1998, DE 24 DE ABRIL, DE RESIDUOS.
Tradicionalmente, en el ordenamiento jurídico español, de entre las distintas clasificaciones posibles (Ref. ), se ha optado por una clasificación mixta de los residuos en función de su origen y de sus características. Así, con anterioridad a la reciente promulgación de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos, a nivel estatal (Ref. ) han coexistido hasta hace escasos meses dos normas básicas en materia de residuos: la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos (Ref. ), y la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos (Ref. ).
Hasta la entrada en vigor de la Ley 10/1998, en la materia específica de generación y gestión de residuos peligrosos el régimen jurídico aplicable en el territorio español quedaba configurado de forma principal por la Ley 20/1986 básica de residuos tóxicos y peligrosos y por su Reglamento de ejecución adoptado por Real Decreto 833/1988 (Ref. ). En efecto, la Ley 20/1986 contenía el régimen jurídico básico para este tipo de residuos, e incluía, en este sentido, medidas preventivas en su fase de generación, así como una regulación específica para todas las fases de la gestión de los mismos (Ref. ).
Sin embargo, la entrada en vigor de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos, ha provocado profundos cambios en la materia con una doble finalidad, como afirma en su Exposición de Motivos. De un lado, la Ley 10/1998 pretende adecuar el panorama legislativo nacional a la Directiva 75/442, sobre residuos, tal y como quedó ésta enmendada por la Directiva 91/156 (Ref. ). Y, de otro lado, la Ley aspira a contribuir a la protección del medio ambiente mediante la coordinación de la política de residuos con las políticas económica, industrial y territorial, al objeto de incentivar su reducción en origen y dar prioridad a la reutilización, reciclado y valoración de los residuos sobre otras técnicas de gestión.
Como su propio nombre indica, la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos es aplicable a todo tipo de residuos, con excepción de las emisiones a la atmósfera, los residuos radiactivos y los vertidos a las aguas, e incluye una cláusula derogatoria de gran importancia. En efecto, la nueva Ley de residuos deroga las dos leyes generales existentes en España en materia de residuos, la Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos sólidos urbanos, y la Ley 20/1986, de 14 de mayo, básica de residuos tóxicos y peligrosos. Asimismo, deroga también las disposiciones del Reglamento de ejecución de la Ley 20/1986 relativas a la clasificación de las infracciones (Ref. ), a la clasificación de las sanciones (Ref. ) y a la potestad sancionadora (Ref. ), pero sin afectar a la vigencia del resto de disposiciones, por le menos en todo aquello en que no se oponga a lo establecido en la Ley 10/1998 (Ref. ). Parece pues extraerse la conclusión de que de esta forma, la Ley 10/1998 pretende que su régimen sustantivo sea complementado por todas aquellas disposiciones del Reglamento de ejecución de la antigua Ley 20/1986 que no han sido expresamente derogadas y que no sean contrarias a ella.
De este modo, la nueva Ley 10/1998 supera la incoherencia normativa (Ref. ) anteriormente existente y unifica en un mismo texto legal el régimen jurídico básico de todos los residuos, si bien incluyendo disposiciones específicas en relación a la producción, posesión y gestión de residuos urbanos y de residuos peligrosos. La nueva Ley de residuos se estructura de la siguiente forma:
- Título I. Normas Generales (art. 1-6) .
¨ Capítulo I. Del objeto y ámbito de la ley.
¨ Capítulo II. Competencias administrativas.
- Título II. De las obligaciones nacidas de la puesta en el mercado de productos generadores de residuos (art. 7-8) .
- Título III. De la producción, posesión y gestión de los residuos (art. 9-24) .
¨ Capítulo I. De la producción y posesión de los residuos.
¨ Capítulo II. De la gestión de residuos.
¨ Capítulo III. Normas específicas sobre producción, posesión y gestión de residuos urbanos.
¨ Capítulo IV. Normas específicas sobre la producción y gestión de residuos peligrosos.
- Título IV. Instrumentos económicos en la producción y gestión de residuos (art. 25-26) .
- Título V. Suelos contaminados (art. 27-28) .
- Título VI. Inspección y vigilancia. Responsabilidad administrativa y régimen sancionador (art. 29-40) .
¨ Capítulo I. Inspección y vigilancia.
¨ Capítulo II. Responsabilidad administrativa y régimen sancionador.
¨ Capítulo III. De las medidas provisionales.
Es importante destacar que la propia Ley reconoce que su objeto es «prevenir la producción de residuos, establecer el régimen jurídico de su producción y gestión y fomentar, por este orden, su reducción, su reutilización, reciclado y otras formas de valorización, así como regular los suelos contaminados, con la finalidad de proteger el medio ambiente y la salud de las personas» (Ref. ).
Nótese que se contempla de forma expresa el régimen jurídico de los suelos contaminados y el marco normativo para la depuración de responsabilidades (Ref. ). De forma significativa, y a diferencia del sistema estadounidense del superfund -mecanismo de referencia clásico en la materia (Ref. ) - la nueva Ley opta por un régimen de responsabilidad solidaria entre «los causantes de la contaminación», cuya determinación judicial puede ser larga y costosa, y un régimen de responsabilidad subsidiaria entre los poseedores de los suelos contaminados y los propietarios no poseedores. Tres notas adicionales merecen destacarse en relación a esta cuestión, por la especial repercusión que puede tener en el mercado inmobiliario: 1) las Comunidades Autónomas podrán establecer la obligación de realizar una nota marginal en el Registro de la Propiedad sobre los suelos que se hayan declarado contaminados; 2) los propietarios de fincas (Ref. ) en los que se hayan realizado alguna actividad potencialmente contaminante -según una lista de actividades que aprobará y publicará el...
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