Caracterización del marco jurídico español de las energías renovables

Autor:José Francisco Alenza García
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Administrativo (Acreditado como Catedrático de Universidad). Universidad Pública de Navarra
Páginas:69-96
 
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0. Presentación: diez aspectos claves del marco jurídico Español de las energías renovables

El presente trabajo se propone caracterizar el marco jurídico español de las energías renovables. La diversidad de cuestiones jurídicas implicadas en la regulación de las energías renovables y la ausencia en nuestro país de un grupo normativo homogéneo, completo y sistemático dificultan dicha caracterización. O mejor dicho, permite distintas aproximaciones a su régimen jurídico y, en consecuencia, tiñe de subjetiva cualquier intento de caracterización.

Como también es subjetiva y arbitraria la elección de diez aspectos de su regulación. Ciertamente, podría haber escogido más de diez notas características o menos. Además no todas tienen la misma trascendencia y unas son más contingentes que otras. En cualquier caso, lo que me parece indiscutible es que los diez aspectos seleccionados son claves para entender el presente, algo del pasado y, sobre todo, el futuro de la regulación de las energías renovables en nuestro país1.

I El principio (y deber) europeo de fomento de las energías renovables

Del marco normativo de la Unión Europea cabe deducir un principio de fomento de las energías renovables. Dicho principio exige a los Estados miembros incentivar el uso de las energías renovables, mediante distintos mecanismos jurídicos y económicos, para facilitar el cumplimiento de los objetivos de la política energética y climática.

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La consagración, al más alto nivel normativo, del objetivo de fomentar las energías renovables (art. 194.1 TFUE) vino precedida por una serie de antecedentes normativos (Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE) que se vieron notablemente reforzados con la adopción de un nuevo paradigma energético en el que las energías renovables están llamadas a desempeñar un papel protagonista.

1. El nuevo paradigma energético: la integración de la política climática y energética para la transformación hipocarbónica de la economía europea

En el Tratado de la Comunidad Europea la política energética no era una de las "políticas comunes" de la Comunidad. Ello no impidió el paulatino desarrollo de una política europea sobre los distintos sectores energéticos basada en la construcción de un mercado interior de la electricidad y del gas. Dicha política se caracterizó por impulsar la liberalización y la gradual apertura a la competencia, respetando determinados aspectos de servicio público2.

Paulatinamente, como consecuencia del doble infiujo de la legislación ambiental y del principio de integración ambiental3, se introdujeron la sostenibilidad ambiental y la lucha contra el cambio climático como objetivos de la política energética. Quedaron así establecidos los tres objetivos clásicos de la política energética: la seguridad del abastecimiento, la competitividad y la sostenibilidad o protección ambiental4.

El siguiente hito supuso una transformación cualitativa de la política energética: la emergencia de un nuevo paradigma energético consistente en la integración de la política energética y de la política climática5.

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Más que un cambio de dirección o de rumbo, esa integración supuso una profundización en los tres objetivos clásicos de la política energética, pero haciéndola desde la perspectiva de la lucha contra el cambio climático. Eso fue posible porque las exigencias climáticas no eran contrarias a los objetivos tradicionales de la política energética. Al contrario: ha permitido apreciarlos con una nueva luz y ha llevado al reforzamiento de las líneas básicas establecidas y a la adopción nuevos objetivos y de estrategias más ambiciosos. Gracias a ello se ha establecido como finalidad de la nueva política integrada la transformación del modelo energético imperante y su sustitución por un modelo con bajas emisiones de carbono, lo cual tiene, además, otras ventajas adicionales como reducir la dependencia energética del exterior y mejorar la competitividad europea.

El nuevo paradigma se concretó en el conocido triple objetivo del 20-20-20 para 2020: reducción de emisiones de GEI al 20% (en comparación con el nivel de 1990); una cuota del 20% de las fuentes de energías renovables en el consumo energético; y una reducción del 20% del consumo de energía primaria6.

Como se ve, las energías renovables resultan especialmente adecuadas para la consecución de los objetivos de la política energética (competitividad, seguridad del abastecimiento y protección ambiental) y, muy especialmente, para la reducción de las emisiones de GEI. Su promoción y fomento cuentan ya con una cierta tradición en la normativa europea (Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE) e incluso con el reconocimiento jurisprudencial de las ventajas que presenta su utilización7. Por eso no fue de extrañar que el Tratado de Lisboa estableciera, al más alto nivel normativo, el fomento de las energías renovables como un objetivo de la política energética europea.

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2. La "constitucionalización" europea del principio de fomento de las energías renovables y otras consecuencias del nuevo paradigma integrador

El TFUE no recoge de manera expresa la integración de la política energética y la climática, pero sí algunos de sus elementos fundamentales. En efecto, en el artículo 194 del TFUE destaca la interiorización de los aspectos ambientales por la política energética al establecer que atenderá "la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente". Esto significa que las exigencias ambientales se configuran como un objetivo general de la política energética y como un condicionante de cada una de las finalidades particulares de dicha política. Por otro lado, se mantiene la soberanía estatal para la determinación del respectivo mix energético, pero se incorpora expresamente como uno de los objetivos concretos de la política energética el fomento de "la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables".

Otra característica esencial del nuevo paradigma energético es el carácter definitivo de la integración. No estamos ante una estrategia pasajera o coyuntural. El firme camino establecido hasta 2020 se ha visto proyectado hasta 2050 por posteriores disposiciones que han establecido ambiciosos objetivos y que han advertido que la crisis económica no debe alterar la ruta establecida8.

Las consecuencias normativas de la nueva política integrada de clima y energía se han proyectado en cuatro grandes áreas de actuación:

  1. El fomento de las energías renovables. Se aprobó una nueva regulación con la Directiva 2009/28/CE, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. Esta tercera Directiva de energías renovables no es una norma regulatoria en sentido estricto, sino que es esencialmente una norma de fomento y de apoyo a las energías renovables. Así se proclama en su título y se deduce de los diversos instrumentos estableci-

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    dos para conseguir los objetivos propuestos, que no son de control en sentido estricto, sino de incentivación y facilitación de la implantación y desarrollo de las energías renovables (sistemas de apoyo, acceso prioritario y garantizado a la red, garantías de origen, etc.) 9.

  2. El comercio derechos de emisión. Se produjo una actualización del régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, mediante la aprobación de la Directiva 2009/29/CE, de 23 de abril10. Al mismo tiempo se decidió reducir la emisión de GEI en los sectores que no estaban incluidos en el comercio de derechos de emisión, mediante la Decisión 406/2009/ CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril, sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 202011.

  3. Eficiencia energética. Existen varios ámbitos normativos en el ámbito de la eficiencia energética12. El más general es el de la eficiencia del uso final de la energía y los servicios energéticos (que venía regulado en la Directiva 2006/32/ CE). Otros ámbitos más particulares eran los del fomento de la cogeneración (Directiva 2004/8/CE), la eficiencia energética de edificios (Directiva 2010/31/ UE) y otras disposiciones sobre el etiquetado y el diseño de productos relacionados con la energía. Todo este marco normativo fue reordenado por la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética13.

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  4. Innovación tecnológica. El Plan Estratégico Europeo...

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