Caracterización jurídica de la Comarca

Autor:Antonio Javier Ferreira Fernández
Cargo del Autor:Doctor en Derecho Profesor de Derecho Administrativo Universidad de Santiago de Compostela
Páginas:267-306
RESUMEN

I. Concepto y naturaleza jurídica de la Comarca. 1. La Comarca es una agrupación de municipios limítrofes. 2. La Comarca es un ente con personalidad jurídica plena y autonomía para la gestión de sus intereses. 3. La Comarca es una agrupación de municipios con unos intereses comunes que demandan una gestión propia: diferencia con otras entidades supramunicipales. 4. La Comarca puede ser un ente... (ver resumen completo)

 
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Una vez estudiada la regulación que el Estado y las Comunidades Autónomas han establecido sobre la entidad comarcal, tanto a nivel constitucional y estatutario como a nivel de legislador ordinario, nos encontramos ya en disposición de definir cuáles son los rasgos o caracteres básicos de la entidad comarcal en el Derecho positivo español. No se trata con ello de describir los modelos autonómicos ya existentes (a los que ya nos hemos referido), ni tampoco de definir un modelo ideal de Comarca, pues ésta es una tarea que va a corresponder realizar a los políticos, sino de determinar, simplemente, las líneas o principios generales que ha de seguir y ha seguido el legislador autonómico al establecer una división comarcal en su territorio.

Para ello las determinaciones normativas constitucionales y estatutarias, ya estudiadas, van a establecer el marco de encuadre, el soporte normativo sobre el que el legislador estatal deberá fijar el límite extemo que en ningún caso el legislador autonómico podrá superar, mientras las actuales normaciones autonómicas constituyen ejemplos y modelos concretos que otras CCAA podrán seguir si así lo consideran oportuno.

I Concepto y naturaleza jurídica de la Comarca

Al estudiar las referencias que la Constitución Española y los diferentes Estatutos de Autonomía hacían a la Comarca, proponíamos como definición genérica de la Comarca la siguiente: entidad local, determinada por la agrupación de municipios limítrofes, dotada de plena personalidad jurídica, integrada democráticamente y dotada de autonomía para la gestión de sus intereses.

La LBRL, por su parte, no fija un concepto concreto y definido de Comarca, sino que simplemente se limita a reafirmar algunos de aquellos caracteres que la misma CE y los EEAA apuntan y a los que nos acabamos de refeir, si bien introduce algunas consideraciones de matiz, aunque de cierta importancia.

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Pues bien, a partir de estas previsiones, puede afirmarse que en España, y de forma general, la Comarca es un ente local determinado por la agrupación de un conjunto de municipios limítrofes que determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito, dotada de plena personalidad jurídica y autonomía para la gestión de sus intereses y que integra democráticamente sus órganos de gobierno.

Pasaremos a analizar la trascedencia que esta definición va a tener. Con ello no hacemos sino establecer el marco en el que el legislador autonómico se va a poder mover en el momento de regular esta institución.

1. La Comarca es una agrupación de municipios limítrofes

La Comarca, es, por determinación constitucional, una entidad local basada en la agrupación de municipios (art. 152.3 y 141.3) limítrofes (art. 152.3).

Los EEAA, por su parte, no van a seguir un criterio uniforme a la hora de concretar este primer carácter del ente comarcal. Quede claro, desde un principio, que su posición se encuentra condicionada por las determinaciones constitucionales. Por tanto, aunque algunos textos Estatutarios no se pronuncien sobre esta cuestión644, la Comarca, en todo caso, deberá constituirse como una agrupación de municipios limítrofes. Ello no obsta, sin embargo, para que los Estatutos puedan añadir otro tipo de determinaciones en orden a concretar esta definición. Así, en algunos casos, los municipios que vayan a integrar la Comarca no sólo habrán de ser limítrofes sino que deberán tener algún tipo de afinidad geográfica, histórica, socioeconómica, cultural, demográfica o natural645. En otros casos, estos mismos Municipios deberán pertenecer a una sola Provincia646. En todo caso, se trata de determinaciones que simplemente tratan de poner un cierto orden y rigor en el diseño del futuro mapa comarcal, pero que, dado su carácter general, sustantivamente poco o nada van a añadir a lo que es la caracterización jurídica de la entidad que se cree.

Sin embargo, la consideración de la Comarca como agrupación de municipios va a condicionar la futura regulación de estas entidades. Pues bien, la referencia al ente municipal como ente que sirve de base, a través de su agrupación, para la creación de las comarcas, bien pudiera apuntar a la caracterización de éstas, siguiendo la terminología empleada por Martín Mateo, como entes compuestos o de segundo grado; esto es, como entes que "no corporativizan directamente comunidades interindividuales, sino que contando con el reconocimiento previo de agrupaciones vecinales representadas en unidades de inmedición -los municipios- se construyen entidades, en las que no participan directamente los vecinos sino las entidades previas que éstos habían creado"647. De este modo, las comarcas sePage 269 situarían en un plano de reflexión, en cuanto a su naturaleza jurídica, e incluso a la elección de sus órganos de gobierno y a la determinación de sus competencias, similar al de otras entidades supramunicipales, como las mancomunidades o consorcios, donde la naturaleza asociativa de los mismos está clara, e incluso al del ente provincial, si partimos de su consideración como ente compuesto o de segundo grado648.

Así, y como consecuencia inmediata de su consideración como ente de segundo grado o ente compuesto, la Comarca no tendrá una autonomía originaria sino derivada de la de los entes que le sirven de base. En cuanto a su organización, la forma corporativa de segundo grado (corporación de corporaciones) será la que mejor se adapte a esta consideración de ente compuesto. En cuanto a su funcionalidad y competencias, el apoyo y ía colaboración municipal deben ocupar un lugar preponderante, y ello en la medida en que la Comarca, como los demás entes supramunicipales, se conciben como entes instrumentales al servicio de los municipios cuyo"interés"es el determinante desinterés comarcal". Todo ello no se opone ni limita, hasta cierto punto, la caracterización de dichos entes como necesarios o potestativos, de naturaleza territorial o institucional. Estos caracteres apuntan a un orden de consideraciones diferentes, como pueden ser el nivel y la intensidad del reconocimiento normativo de estos entes, la cantidad y calidad de las potestades asumibles por los mismos, o el mayor o menor número de competencias que puedan gestionar.

No obstante y frente a esta opinión bastante generalizada dentro de la doctrina administrativista actual, no ha faltado quien en la caracterización de estos entes como "agrupaciones de municipios" no ve más que una simple alusión a una base física, geográfica o territorial, expresión sustitutoria o equivalente a una descripción jurídica, sin más alcance que el expuesto649. En consecuencia, y circuncribiéndonos al supuesto comarcal, será el legislador ordinario o estatutario el que verdaderamente determine y caracterice este ente, limitándose la Constitución simplemente a fijar el ámbito geográfico del ente comarcal. De este modo, la Constitución permite distintas configuraciones legales, que pueden ir desde la estricta consideración de la Comarca como ente compuesto (o corporación de corporaciones) a unaPage 270 concepción más generosa de ente con sustantividad propia e independiente de la municipal, circunscribiéndose la referencia a la institución municipal a una mera caracterización territorial del ente referido650.

Lo cierto es que la realidad normativa actual651, la misma jurisprudencia constitucional652, y la mayoría de la doctrina se han inclinado por una interpretación de los términos de la Constitución acorde con la primera lectura. Así, la Comarca, como la Provincia, se encuentra condicionada, tanto en lo relativo a la constitución de sus órganos de gobierno, como, principalmente, en la delimitación de su ámbito competencial por su caracterización como "agrupación de municipios". Deberá ser, por tanto, el interés municipal el interés determinante tanto desinterés comarcal" como desinterés provincial", y son las elecciones municipales y, en consecuencia, el municipio, los que han de servir de base para la integración de los órganos de gobierno de los entes superiores. Ello no obsta, desde luego, para que los entes supramunicipales, además de actuar como tales, puedan desempeñar funcionalidades o roles diferentes al estrictamente municipal, como tendremos ocasión de destacar.

Todo ello lleva además a desechar la posibilidad de considerar a la Comarca, tal y como se había propuesto en el pasado, como el expediente idóneo para proceder a la reordenación de las estructuras municipales. La Comarca no se concibe, por tanto, como un sustitutivo del municipio, en la primitiva idea del municipio-comarca, sino más bien, y al igual que la Provincia, como un ente de apoyo y colaboración con el mismo, ente local básico, sobre el cual se va a fundamentar su existencia653. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional al seña-Page 271lar que "la configuración constitucional de la comarca como agrupación de municipios (art. 152.3 de la Constitución) impide, en efecto, la materialización del supuesto último del municipio-comarca... o lo que es lo mismo la desaparición del municipio o su agregación hasta conincidir territorialmente con la comarca la cual se diluiría posteriormente"654 .Y así lo han entendido también los EEAA que van a reafirmar, de forma unánime, la posición central del municipio como ente local básico...

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