Caracteristicas de la Ley en el Estado Social
| Autor | Ángeles Galiana Saura |
EL INCREMENTO DE LA PRODUCCIÓN NORMATIVA
El creciente aumento en la producción de normas legisladas no es una novedad, pues aunque el incremento en la elaboración de normas jurídicas se inicia, como ya se ha puesto de relieve anteriormente, con la implantación del Estado de Derecho Liberal, se acentúa aún más a partir de la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, con la expansión del Estado Social. Estado que, según E. Díaz, es el resultado de la adaptación jurídicopolítica de los sistemas democrático-liberales occidentales a las nuevas necesidades del desarrollo técnico, social y económico de los últimos decenios. Su carácter social pretende que el Estado de Derecho evite los defectos del Estado abstencionista Liberal y, sobre todo, del individualismo que le servía de base;45 y que se construye expresamente sobre los fundamentos del Estado de Derecho, porque, en el fondo, el Estado Social violenta los principios del Estado de Derecho y, muy concretamente, el principio de seguridad del derecho de propiedad, lo que, según afirma R. Cotarelo, hace no solamente que algunos nieguen la oportunidad del término “social”, sino que otros, que no lo niegan, no acaben de ponerse de acuerdo acerca de su contenido.46 Estado de Derecho que aúna la legalidad (sometimiento del Estado al Derecho, control y regulación del poder político y la Administración por la ley) y la legitimidad (teniendo en cuenta que la legitimidad de un sistema jurídico está basada primordialmente en la legitimidad del poder en que se apoye).47 De modo que, como afirma E. Díaz, “todo sistema de legalidad, por de pronto, incorpora y realiza a través de sus normas un determinado sistema de legitimidad, un determinado sistema de valores e intereses, los que sean, buenos o malos, justos e injustos, según el punto de vista de cada cual. Puede decirse que no hay, pues, legalidad neutra y adiafora: detrás de todo Derecho y de todo Estado hay siempre una concepción del mundo, unos u otros valores y por supuesto que, vinculados a ellos, unos u otros intereses. En toda legalidad se encuentra ya una legitimidad: la incorporada en las normas, la que (por uno u otro procedimiento, democrático o no) ha logrado hacerse legitimidad legalizada. Y su peso e influencia es, desde luego, de largo y profundo alcance”.48 Así, para E. Díaz, el juicio sobre la justicia o injusticia de un concreto sistema de legalidad se llevará siempre a cabo desde un determinado sistema de valores o sistema de legitimidad.49 No obstante, y como señala J. de Lucas, respecto al concepto de legitimidad cabría, al menos, distinguir dos usos del término. En un sentido amplio, se refiere a la cualidad de conformidad con el criterio normativo que establece los parámetros de valoración del objeto que se regula, y respecto del cual se predica o no la legitimidad. Por lo tanto, y en este primer sentido, consiste en una característica formal coextensiva a toda forma de organización social. Pero, en un sentido estricto, la legitimidad es el problema central de todo orden jurídico-político: su justificación. Así, por legitimidad se puede entender la cualidad que, atribuida a un concreto orden jurídico-político, supone su reconocimiento como dominio y, a su vez, el reconocimiento de su capacidad para dictar mandatos que deban ser obedecidos.50
El modelo de Estado Social surgió de la crítica reformista al Derecho formal burgués. En el Estado Liberal de Derecho la ley no podía ayudar a los individuos para la consecución de sus fines o la satisfacción de sus necesidades, sino que tan sólo debía garantizar una ordenada competencia.51 En él, el legislador tenía que saber autolimitarse, porque la limitación de los poderes públicos incrementaba la libertad y los derechos de los ciudadanos.52 Es por ello que “en el siglo pasado, el Derecho se podía enseñar como un encadenamiento de certidumbres. Había pocas leyes, y las leyes no cambiaban apenas. Si había leyes, se las respetaba, y si faltaban, no se las reclamaba”.53 Según J. Habermas, el giro social del Derecho “fue percibido y entendido de entrada como un proceso en cuyo curso una comprensión instrumental del derecho, asentada sobre una idea de justicia articulada en términos de Estado social, recubrió, desplazó y finalmente relevó al modelo liberal del derecho. Este proceso que disolvía la unidad clásica y la articulación sistemática de lo que se entendía que era el único orden jurídico racional, fue percibido por la jurisprudencia alemana como una crisis del derecho”.54 Crisis del Derecho que viene sustentada por el vertiginoso incremento de la producción normativa, consecuencia de la transformación del Estado abstencionista a interventor en las diferentes esferas social, política y económica; pues a medida que el principio del intercambio aparece visiblemente incapaz de garantizar y realizar la mediación de las relaciones económicas y sociales, es el poder público quien se convierte en elemento decisivo para la reorganización de la estratificación social.55 Desde muy pronto, en el Estado Liberal se hizo evidente, sin embargo, que la ley no era la única fuente del Derecho, y que el Gobierno, aunque sea el “Ejecutivo”, no podía reducirse a la simple tarea de ejecutar las normas legales, aunque hubiera que respetarlas en su acción e incluso requiriera habilitación legal para actuar; sino que también tenía que tomar iniciativas, organizar y mantener servicios y, sobre todo, en la perspectiva que aquí interesa, producir normas e incluso participar en la elaboración de la ley.56
El Estado Liberal racional se orientaba hacia ciertos objetivos. Esta racionalidad se expresaba básicamente a través de leyes generales y abstractas (generalmente sistematizadas en códigos), de la división de poderes y de una organización burocrática de la Administración. Sus objetivos y valores partían de la garantía de la libertad. El Estado Social, por el contrario, partirá de la experiencia de que la sociedad dejada, total o parcialmente, a sus mecanismos autorreguladores conduce a la pura irracionalidad, y que sólo la acción del Estado hecha posible por el desarrollo de las técnicas administrativas, económicas, de programación de decisiones, etcétera, puede neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo económico y social no controlado. Por consiguiente, el Estado no puede limitarse a asegurar las condiciones de un supuesto orden social inmanente, ni a vigilar las disonancias de un mecanismo autorregulado, sino que, por el contrario, ha de ser el regulador decisivo del sistema social y ha de disponerse a la tarea de estructurar la sociedad.57 También hay que señalar que los valores y fines del Estado Social de Derecho se amplían si se comparan con los del Estado Liberal. La cláusula social no afecta a la estructura del Estado, sino a sus fines; lo que significa la asunción de nuevas tareas, que no vienen tampoco a sustituir a las antiguas (seguridad, orden público, defensa, etcétera), sino a complementarlas. El Estado Social, en suma, no significa un modo específico de ser del Estado, sino una manera de actuar por parte del poder público.58 Además de mantener la libertad y la seguridad y de preocuparse por su efectividad material, se responsabiliza también por la denominada “procura existencial”;59 responsabilidad que no se agota en las medidas a favor de las clases económicamente débiles, sino que se extiende a la generalidad de los ciudadanos, ya que a todos alcanza la incapacidad para dominar por sí mismos sus condiciones de existencia. Es por ello que el Estado Social también ha sido calificado como “Estado de bienestar”.60 Entre las finalidades a cumplir por el Estado también se encuentra, pues, la de garantizar el bienestar social, “concepto mensurable en función de la distribución de las cifras del presupuesto destinadas a los servicios sociales”,61 por lo que se puede calificar el Estado de bienestar, siguiendo a L. Prieto, como un concepto relativo e histórico, en cuanto está vinculado a condiciones materiales de existencia y que no es tanto un valor en sí mismo cuanto un instrumento cuya satisfacción es tan sólo un medio para que las personas alcancen sus deseos.62 Por ello, una justificación de las decisiones adoptadas en virtud del bienestar afecta a la satisfacción de derechos y de necesidades, ya que la idea de bienestar o de malestar sólo adquiere sentido cuando se proyecta sobre lo que la gente necesita.
En el marco del Estado Social, señalan M. J. Añón y M. Ruiz que “El tratamiento de las necesidades sociales... es un problema político y técnico jurídico. Es político en el sentido de que la producción del Derecho orientada a objetivos y fines, en este caso la satisfacción de necesidades sociales es una decisión que se adopta en el marco de lo que se denominan políticas sociales... La realización de una intervención social puede llevarse a cabo a través de diversos modos de regulación o desregulación, sin embargo, el derecho es un instrumento especialmente cualificado para ello, no sólo como vehículo de implementación de políticas públicas, sino también por el tipo de legitimación de que provee a este tipo de decisiones”.63 Las situaciones necesitadas de regulación legal son situaciones concretas vinculadas a determinados grupos de personas y a circunstancias inestables. Además, hay que tener presente que la crisis del Estado del Bienestar, como señala L. Ferrajoli, posee el efecto de acentuar el carácter selectivo e inevitablemente discriminatorio de la satisfacción de demandas y, por ello, de desarrollar, en ausencia de una sólida estructura normativa y garantista, procesos degenerativos de las instituciones en sentido clientelar y corporativo, bajo el lema de la desigualdad y el privilegio.64 De ello surge la necesidad de determinar un orden de prioridades, que supone la selección de los problemas que serán objeto de intervención en primer lugar, puesto que se les ha otorgado importancia y precedencia en relación a otros.65
A las...
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