Clasificación y características de las diversas categorías de empleados públicos en la ley 7/2007
| Autor | Ana Matorras Díaz-Caneja |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho Profesora Agregada de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Pontificia Comillas. Facultad de Derecho (ICADE) |
| Páginas | 142-192 |
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Se ha afirmado que con la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril -en adelante, EBEP-) se culmina una vieja aspiración normativa: la compleja tarea de definir la "hoja de ruta" de nuestro sistema de función pública, el común denominador básico, para todo el Estado, y para todos los "empleados públicos"111, ya sean, según la arraigada catalogación jurídica, "funcionarios", "personal estatutario", "personal eventual", o "personal laboral".
Esto es, sin poner en entredicho las competencias asumidas por las Administraciones territoriales en materia de política de personal112 -que cuentan con un considerable margen de maniobra para establecer particularidades en materia de política de recursos humanos ajustadas a sus necesidades, objetivos y particularidades organizativas-, se ha pretendido: a) de una parte, fijar un elenco común de derechos y obligaciones básicas para "quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas, al servicio de los intereses generales"113 cualquiera que sea la naturaleza jurídica de su vinculación profesional; b) y de otra, asentar (en términos vinculantes) las bases, principios y directrices generales de las reformas y cambios que resulta necesario acometer en aras de la profesionalización, mejora y eficiencia de la Administración (y, a la postre, de una más eficaz prestación del servicio a los ciudadanos que tengan encomendado) y del desterramiento de ciertas prácticas irregulares y/o no deseables que han venido empañando históricamente la gestión de recursos humanos en el ámbito Page 143 público, particularmente a remolque del proceso de creciente descentralización administrativa de las últimas décadas114.
Pero, aunque inspirado en un propósito no sólo modernizador, sino también homogeneizador de estatutos jurídicos básicos, el EBEP fija reglas básicas diversificadas para las distintas clases de empleados públicos.
Además, a tal efecto (arts. 2, 4, 5 y 8.1) toma un concepto de "empleado público" que finalmente no absorbe a todas las relaciones de empleo en el ámbito público, pues viene a hacerse corresponder con el de aquellas personas físicas que prestan voluntariamente servicios profesionales retribuidos en provecho de la Administración Pública bajo condiciones de ajenidad y dependencia (ya se rijan por el Derecho del Trabajo, con las particularidades que incorpora el propio EBEP, ya queden excluidas del ámbito de aplicación de este sector del ordenamiento, para quedar sometidas al Derecho Administrativo ordenador de la función pública115), y que no se hayan excluido expresamente de su ámbito de aplicación116 (en tal caso, para quedar sometidos a un estatuto funcionarial especial o a la legislación laboral general, según los casos). El EBEP no acoge, pues, siquiera, a todas las relaciones de funcionariado, según resulta de su art. 4.
De otra parte, la norma no precisa con exactitud el concepto de "Administración Pública" a utilizar como referencia para la delimitación del ámbito Page 144 de aplicación de sus disposiciones. Pero, del análisis de su articulado117 se deduce que no resulta aplicable con carácter omnicomprensivo o universal a todas cuantas personas prestan servicios, bajo las precitadas notas de ajenidad y dependencia, en provecho de cualquier sujeto de Derecho perteneciente al "Sector Público"; concepto, este último, más amplio que el de "Administración Pública", y bajo el que quedarían incluidas: a) tanto las entidades que adoptan una forma de personificación pública -organismos autónomos, entidades públicas empresariales, entes públicos de naturaleza o régimen especial y entidades de naturaleza administrativa creadas para la cooperación interadministrativa-; como b) las sociedades mercantiles, las fundaciones del sector público y, en general, todas las fórmulas de personificación privada de las Administraciones territoriales.
Y el legislador ha optado por excluir casi plenamente a estas últimas (sociedades y fundaciones), pese a estar participadas mayoritariamente por la Administración -y a pesar de que pueden asumir funciones típicamente administrativas, y no sólo funciones de producción de bienes y servicios en los mismos términos que una empresa privada-. Y, con ello, intensifica el riesgo de fuga artificial hacia esas fórmulas de personificación de la organización pública118. Interesa subrayar, en suma, que el EBEP, comprendiendo todas las relaciones de empleo público en el marco de la Administración Territorial, deja fuera parte de las relaciones constituidas por la Administración Institucional (que se regirán por su normativa específica y sólo supletoriamente por el EBEP) y parte de las constituidas en entidades pertenecientes al Sector Público (que -ex DA 1ª EBEP- se regirán básicamente sólo por la normativa laboral general, como si del sector privado se tratara119; aunque se les hacen extensivas determinadas disposiciones del EBEP, así como las relativas a incompatibilidades y a restricciones derivadas de la normativa presupuestaria). Page 145
Tampoco comprende a la totalidad de la llamada Administración consultiva y de control (habida cuenta que se exige ex art. 2 EBEP la existencia de una vinculación o dependencia respecto de las Administraciones); ni a todos los organismos reguladores, puesto que el EBEP incorpora una DA 5a que deja su aplicabilidad a expensas de lo que establezcan al respecto las normas reguladoras de determinados organismos reguladores (parece, aun en el caso del personal que asume funciones típicas de autoridad pública o potestades públicas120). Se deja, así, abierta la opción para la fuga total o parcial del EBEP del personal al servicio de los organismos reguladores a que se refiere la DA 10a.1 de la LOFAGE121 si así lo dispusieran sus propias normas reguladoras.
En cualquier caso, no puede olvidarse que el EBEP incorpora una regla general a cuyo tenor resulta de aplicación supletoria a toda la Administración (art. 2.5 EBEP) -lo que no impide que su propia normativa establezca una preferencia aplicativa a favor de otra normativa supletoria-; pero con la dificultad de que tampoco proporciona un concepto preciso de Administración a tomar como referencia a estos efectos.
Toda la labor de acotación del ámbito de aplicación, como en general, tiene considerable trascendencia práctica, especialmente, habida cuenta que el régimen laboral especial que contempla y ordena el EBEP sólo será de aplicación a quienes, ex LEBEP, puedan reputarse jurídicamente "empleados públicos" al servicio de la "Administración" -con los criterios delimitadores ya expuestos-.
Incluso determinadas categorías que encajan en la noción de empleados públicos y que se incluyen expresamente en su ámbito de aplicación, quedan sometidas a un régimen especial. Es el caso del personal docente y del personal estatutario de los Servicios de Salud, puesto que en el art. 2.3 EBEP (aunque sólo en lo concerniente a determinadas materias -carrera profesional, retribuciones complementarias y movilidad entre Administraciones-) se establece una regla de prioridad aplicativa absoluta a favor de su normativa específica; y del personal investigador (ex art. 2.2 Page 146 EBEP) para el que se autoriza expresamente a dictar normas singulares de adaptación de las disposiciones del EBEP.
Es incuestionable, en cambio, que quedan excluidas implícitamente de la órbita del "empleo público" (y con ello, del ámbito de aplicación del EBEP), las relaciones contractuales de servicios profesionales sometidas al Derecho Civil, así como aquellas que, con carácter residual, se rigen por el Derecho Administrativo, que ordena un tipo singular de contratación de servicios en provecho de la Administración susceptible de ser protagonizada por personas físicas, pero que enmarca relaciones que se desenvuelven bajo un esquema radicalmente distinto. Y ello, en atención a que su objeto no es la prestación de servicios personales genéricos; y a que en ese marco contractual no se asume una deuda de actividad (el desempeño de funciones en el seno de la...
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