Capítulo undécimo. Sobre la problemática del indulto y sus límites: la extinción total o parcial de la responsabilidad criminal y la conmutación de penas

AutorFátima Pérez Ferrer
Páginas349-380

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I Introducción

El presente trabajo tiene como finalidad principal el análisis jurídico de la figura del indulto en nuestro país, especialmente durante los últimos años, donde la idea de que éste se convierte de manera constante y progresiva en un instrumento al servicio del Poder Ejecutivo, cobra cada vez mayor relevancia, y donde el límite entre la discrecionalidad y la arbitrariedad en el caso concreto, es por tanto, muy difícil de determinar. Una institución, de especial trascendencia, que supone una potestad extraordinaria de intervención de un Poder Estatal en el ámbito de competencia de otro, -el Judicial-, que es el único al que corresponde, por Constitución y por ley, "juzgar y hacer ejecutar lo juzgado", ex artículos 117.3 CE y 2.1 LOPJ 1.

En un Estado Democrático de Derecho como el nuestro, en el que en no pocas ocasiones están ausentes razones de equidad y justicia -retrasos injustificados, penas desproporcionadas (...)-, ¿cómo es posible que una institución fundamentalmente histórica y que ha sobrevivido a diferentes sistemas de organización polí-

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tica no haya sido objeto hasta tiempos recientes de una mayor atención?; ¿deberíamos dejar que el Ejecutivo se siga entrometiendo en una competencia reservada con "carácter exclusivo y excluyente" al Poder Judicial, y pueda seguir revisando sin ningún criterio las penas impuestas al margen de todas las garantías? 2; ¿cómo se puede justificar que para imponer una condena, se exija una sentencia firme motivada y para indultar, un Real Decreto sin necesidad de motivación alguna?

La Sala Segunda del Tribunal Supremo ha llamado la atención sobre esta situación en el Informe de indulto de fecha 11 de diciembre de 2012, al señalar que: "(...) En todo caso, el indulto, como manifestación de un Poder residenciado en el Ejecutivo, y que de alguna manera desactiva la eficacia de lo decidido por el Poder Judicial en la medida que acuerda la no ejecución o cumplimiento, debe ser una decisión que tiene que estar extramuros de toda arbitrariedad ex artículo 9.3 de la Constitución, lo que supone un razonamiento justificador de la decisión, porque el poder, todo poder en una sociedad democrática debe ser justificado y explicado" 3.

Mientras que cientos de presos son indultados cada año en nuestro país, -lo que ha generado una importante preocupación y alarma social-, otras muchas personas ven frustrada su creencia en la justicia al ver como sus ofensores no cumplen con las penas que la Ley establece. En este marco concreto de legalidad, y debido fundamentalmente a las recientes concesiones de insultos sumamente controvertidos y paradigmáticos, podemos hablar, incluso, del nacimiento de una cierta desconfianza por parte de la sociedad sobre el funcionamiento y el fin de las instituciones democráticas. Así las cosas, ¿cómo se puede explicar que en relación a determinados supuestos en los que se ha denegado el indulto, existen precedentes sustancialmente similares en los que sí se ha concedido?

Se ha discutido y mucho sobre la legitimidad del indulto, pero si hay algo sobre esta institución en lo que todos se muestran conformes, es que la misma ha quedado sumamente parca y obsoleta; se trata de una figura residual de larga trayectoria, verdaderamente polémica y cuestionada en nuestro ordenamiento jurídico, especialmente en relación con ciertos aspectos como su verdadera finalidad jurídica, o su dudosa e injustificada concesión, -si se debe a criterios puramente objetivos, o si por el contrario, están "viciados" por las preferencias subjetivas de un determinado Gobierno-. Así lo demuestran la bibliografía y práctica más recientes 4.

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Aunque las cifras en nuestro país se encuentran muy por encima de la media de lo que debe ser la concesión de una medida de carácter excepcional, como es la que nos ocupa, es cierto que, desde principios del año 2013, la cifra de concesiones ha ido disminuyendo de forma muy significativa. Así, de los 534 que se concedieron en 2012, en el 2013, sólo se concedieron 204, para descender hasta 87 en 2014, y seguir esta tendencia en el año 2015, en el que únicamente se concedieron 75 indultos, la cifra más baja desde 1996. En contrapartida, los datos recopilados muestran una evolución creciente del número de solicitudes al Ministerio de Justicia, que pasan de 5400 en 2010, a más de 7800 en 2014 5.

Curiosamente, y aunque no podemos analizar aquí, por su complejidad y amplitud, todos los casos de indulto acontecidos en los últimos tiempos, si es cierto que se trata de una serie de delitos que por sus condiciones suelen ejercer una gran influencia social por atentar contra los bienes jurídicos más protegidos por nuestra sociedad actual, -como son, a grandes rasgos, los que se producen contra la salud pública, el patrimonio y la vida- 6.

Todo lo anterior pone de relieve que existen fundadas razones para sostener que, tanto la regulación del indulto en nuestro ordenamiento jurídico, como la interpretación que se viene haciendo de esta institución, cuestionan seriamente su encaje en el ordenamiento jurídico propio de un Estado de Derecho, además de infringir el principio de separación de poderes por la intromisión que su uso abusivo supone respecto a la decisión de los tribunales, pues no debe olvidarse que la finalidad de la función jurisdiccional no solo consiste en juzgar, sino también en ejecutar lo juzgado, como ya se ha señalado supra 7.

Este trabajo constituye, pues, una magnífica oportunidad para abordar, desde la perspectiva más objetiva posible, las causas de indulto que han sido invocadas con mayor frecuencia, sus presupuestos, el procedimiento para su concesión y sus posteriores efectos. Por esta razón, y como no podía ser de otra manera, en estas páginas se intentará dar respuesta a cuestiones fundamentales que han despertado gran interés en la praxis, a merced de la profusa doctrina jurisprudencial producida en los últimos tiempos, como puede ser la necesidad de limitar el uso

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del derecho de gracia que hace el Poder Ejecutivo, y la conveniencia de hallar un adecuado equilibrio con el Poder Judicial.

II Antecedentes y normativa vigente

Para realizar una contextualización histórica adecuada del indulto, y poder determinar su verdadera naturaleza y contenido, es preciso remitirnos a su verdadero nacimiento en el siglo XIX, con la Constitución de Cádiz en el año 1812. La figura del indulto se entendía por aquel entonces como una expresión del derecho de gracia del monarca, quien, de uno u otro modo, eximía del cumplimiento de sus penas a determinadas personas 8. La norma suprema vigente en España por aquel entonces, atribuía al rey la particular potestad de indultar, cuyo fundamento se justificaba únicamente como una solución in extremis, de ahí que llegase a ser denominado como "la más hermosa de las prerrogativas regias" 9.

Junto con esta pionera Constitución, las normas supremas de 1837 -en su artículo 47.3-; de 1845 -artículo 45.3-, y de 1856, -artículo 52.10-, reiteran la misma fórmula, con la sola excepción de que esta última fue el primer texto constitucional español que limitaba el empleo del indulto en general 10. Es de destacar que este límite vuelve a aparecer en la Constitución de 1869, atribuyéndose al Rey en el artículo 73.6 "(...) además de las facultades necesarias para la ejecución de las leyes", la de "(...) indultar a los delincuentes con arreglo a las leyes, salvo lo dispuesto relativamente a los Ministros", imponiendo, por otro lado, el artículo 74 la previa auto-rización por una Ley especial para que el Rey pudiera "conceder amnistías e indultos generales" (apartado 5).

Será en este mismo periodo constitucional cuando se apruebe la Ley de 18 de junio de 1870, reguladora "del ejercicio de la gracia de indulto", -y hoy en día aún vigente-, si bien siendo modificada en alguno de extremos por el Decreto de 22 de abril de 1938 -por el cual se restablece la vigencia de la Ley de Indulto y se devuelve la competencia para su concesión de forma exclusiva y excluyente al Jefe de Estado-, y por la reforma operada por Ley 1/1988, de 14 de enero, de modificación parcial de la Ley de 18 de junio de 1870, -objeto de constantes críticas como más adelante veremos-, a la cual se le debe, entre otros aspectos, la controvertida,

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y a nuestro parecer, desacertada supresión de la exigencia de motivación del Real Decreto de indulto 11.

Tras la aprobación de la Constitución de 1978, el artículo 62 i) de la Constitución, -ubicado en el Titulo II dedicado a la Corona-, se ocupa de forma breve de la clemencia en general, y establece que corresponde al Rey "ejercer el derecho de gracia con arreglo a la Ley, que no podrá autorizar indultos generales". Desde luego, cuando el Constituyente mencionó en este precepto "la Ley" parece poco probable que quisiese la perpetuación de una norma de 1870, y así, vaya por delante desde ya, que verdaderamente, lo que se echa en falta es un desarrollo constitucional y moderno de la institución del indulto; en un sentido o en otro: restrictivo o hasta derogatorio, o bien de consolidación y modernización, pero en todo caso, adaptado a nuestra actual configuración de Estado de Derecho 12.

Dicho lo anterior, la redacción de la Ley del Indulto es ambigua en muchas ocasiones y presenta algunas lagunas, de forma que en numerosos artículos parece quererse imponer una regla general, que inmediatamente después resulta excepcionada, quedando de este modo el precepto vacío de contenido. A pesar de las modificaciones...

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