Capítulo cuarto. Técnicas horizontales para la protección ambiental: Acceso a la información, participación y responsabilidad por daños al medio ambiente
| Autor | Blanca Lozano Cutanda |
| Páginas | 225-300 |
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El Derecho ambiental es, como hemos visto, una creación moderna, que surge cuando la preocupación por la preservación de los recursos naturales comienza a
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abordarse desde la perspectiva de la protección de un bien colectivo –en un principio, la salubridad e higiene de las poblaciones o la protección de los distintos recursos y, de modo más reciente, el medio ambiente como un concepto integrador de los bienes y recursos que conforman el ecosistema humano–, superándose la tutela de los bienes que integran la naturaleza únicamente en cuanto objetos susceptibles de propiedad privada. La Constitución ha reconocido este carácter del medio ambiente como un bien o interés colectivo, configurando el disfrute de un medio ambiente adecuado como un derecho de la comunidad en su conjunto, cuya realización se encomienda a los poderes públicos pero también a todos los integrantes de la comunidad, que tienen, como expresamente dice el art.45 CE, no sólo el derecho de disfrutar de un medio ambiente adecuado sino también “el deber” de conservarlo.
La Constitución reconoce de esta forma a los ciudadanos una responsabilidad directa en la conservación de un medio ambiente adecuado. De esta responsabilidad se deriva no sólo la obligación de una conducta cívica respetuosa con la conservación del entorno (el propio art.45 prevé el establecimiento de sanciones penales y administrativas para quienes atenten contra el medio ambiente), sino que va más allá e implica a todos los ciudadanos en la tarea de protección ambiental, para lo cual resulta necesario establecer las herramientas legales que la hagan posible.
La defensa del medio ambiente en cuanto bien jurídico colectivo se configura por ello en la actualidad como uno de los ámbitos en los que se da una manifestación más intensa del principio de participación ciudadana que con carácter general consagra el art.9.2 de la Constitución: “corresponde a los poderes públicos (. . . ) facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
Este principio de participación ciudadana es propio de las democracias pluralistas modernas, en las que se permite la intervención directa de los ciudadanos en funciones de defensa del interés público que tradicionalmente eran monopolio exclusivo del poder ejecutivo. En las modernas democracias participativas no existe ya una separación nítida entre la Sociedad y el Estado, como existía en el modelo constitucional liberal, en el que la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos se limitaba al momento de las elecciones y, ocasionalmente, a la participación en algún referéndum popular, y cuando actuaban ante la Administración o los tribunales lo hacían para defender derechos o intereses privados. En la actualidad, por el contrario, cada vez son más los ámbitos en los que los ciudadanos están legitimados para participar activamente, en el curso de los procedimientos administrativos o mediante el ejercicio de acciones judiciales, en la promoción y defensa de intereses de carácter público o colectivo.
La Comunidad Europea ha convertido la participación de los ciudadanos en uno de los pilares de la denominada “Gobernanza Europea”, que designa los principios de “buen gobierno” que deben orientar a las instituciones políticas de todo el mundo, ya sean nacionales o internacionales, para superar el actual sentimiento de alejamiento o desencanto de los ciudadanos con los órganos de dirección política. De acuerdo con el “Libro Blanco de la Gobernanza Europea”, elaborado por la
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Comisión en 2001 [COM (2001) 428 final], cinco son los principios que constituyen la base de una buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia.
Por lo que respecta a la “apertura”, se afirma que “las Instituciones deberían trabajar de una forma más abierta. Junto con los Estados miembros, deberían desarrollar una comunicación más activa sobre la labor de la UE y sobre las decisiones que ésta adopta. Deberían asimismo utilizar un lenguaje que resultara accesible para el público en general. Este aspecto reviste una especial importancia si se quiere fomentar la confianza en unas instituciones de por sí complejas”. No es casual que este principio aparezca enunciado en primer lugar, pues la transparencia de las instituciones, que permite que los ciudadanos estén informados de su actuación, constituye un presupuesto de su participación activa en las políticas de la Unión Europea.
En cuanto a la “participación”, se configura como un principio esencial de la gobernanza, pues se considera que “la calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas de la Unión implican una amplia participación de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepción hasta la aplicación de las políticas. Una participación reforzada debería generar una mayor confianza en los resultados finales y en las Instituciones de las que emanan las políticas”.
Esta nueva dimensión de la participación ciudadana resulta especialmente acusada, como ya hemos señalado, en la política para la protección del medio ambiente, por las especiales circunstancias que concurren en este ámbito. Las organizaciones ecologistas, en especial, desempeñan un papel fundamental en la protección del entorno, colaborando con los poderes públicos que muchas veces se muestran incapaces, por falta de decisión o de recursos, para asegurar una aplicación efectiva de las normas y medidas de tutela ambiental. Al mismo tiempo, las organizaciones ambientales y los ciudadanos, al ejercer este derecho de participación, actúan como un elemento de control de la propia Administración, pues, como hemos visto, una de las paradojas que presenta el Derecho ambiental es que los poderes públicos, a quien el ordenamiento jurídico encomienda la función de velar por el medio ambiente, pueden aparecer también, y aparecen con frecuencia, como agresores de ese mismo bien jurídico.
El papel de las organizaciones no gubernamentales (ONG) con fines ambientales ha sido decisivo en la toma de conciencia generalizada sobre los problemas ambientales y en la potenciación de los instrumentos jurídicos de control y de tutela. Se trata de personas jurídicas privadas, sin ánimo de lucro (asociaciones o fundaciones), que persiguen fines públicos, entre los que la protección ambiental tiene una importancia preponderante.
En los Estados Unidos, donde la conciencia ambiental eclosionó a mediados del siglo XX y jugó un papel determinante en la configuración de un Derecho ambiental en sentido moderno, la acción de la sociedad civil se ha canalizado principalmente mediante ONG. Muy significativo resulta en este sentido, como señala JORDANO FRAGA (1995), que el Derecho ambiental deba en este país su puesta
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en pie y su boom a una jurisprudencia en la que la mayoría de los contenciosos llevan el nombre de una asociación ecologista (Wilderness Society vs. Hickel, Sierra Club vs. Ruckelshaus, Natural Wildlife federation vs. Gorsuch etc. ).
La fuerza y la...
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