Capítulo II. Reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de violencia de género
| Autor | Djamil Tony Kahale Carrillo |
| Páginas | 45-106 |
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Entre los distintos modelos de organización territorial de Estado presentados en todo el mundo puede identificarse el Estado Unitario33y el Estado Federal34. En el primero el sistema de fuentes, competencias y poderes responde a impulsos políticos uniformadores; mientras que en el segundo se parte del reconocimiento de la diversificación y diferenciación. Sin embargo, la Constitución Española no responde a ninguno de los dos modelos descritos, ya que solo establece una orga-
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nización territorial central y autonómica. Y de la cual en la primera ostenta unas competencias exclusivas35, y en la segunda tiene ciertas competencias no expresamente asignadas en exclusiva al Estado.
El artículo 149.1 de la Carta Magna establece que el Estado tiene competencias exclusivas en un buen número señalado a lo largo de treinta y dos apartados; mientras que el artículo 147.2 dictamina cómo las Comunidades Autónomas (CC AA) mediante sus normas institucionales pueden asumir competencias dentro del marco constitucional36. Asimismo, los Estatutos de Autonomía ostentan legitimidad para administrar veintidós cuestiones contempladas en el artículo 148.2, así como las no expresamente atribuidas al Estado como lo establece el artículo 149.3. Sin embargo, nace una atribución excepcional a las Comunidades Autónomas respecto de las competencias con titularidad estatal, bien, por Ley marco de atribución, o por Ley Orgánica de transferencia o delegación conforme a lo previsto en el artículo 150 de la CE.
La existencia de Entes públicos territoriales que se encuentren dotados constitucionalmente de autonomía política y componentes para la promulgación de normas jurídicas sobre diversos ámbitos de la realidad social, abren las puertas a un marco institucional complejo y plural, y de la cual la variedad de regímenes jurídicos territoriales sobre un mismo ámbito se transforman en un elemento característico del sistema en su conjunto37. Cuando se promulgó la Constitución Española en 1978 y, por ende, se crearon las Comunidades Autónomas,
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a las que se les otorgaron capacidad normativa y autogobierno propio, se planteó la necesidad de determinar qué parcelas de competencias se debían adjudicar al Estado, y cuáles a las Comunidades Autónomas. A raíz de ello, se produce la fragmentación del Estado en subsistemas territoriales con diferente alcance normativo y organizativo. Sin embargo, se han dado voces al referirse que se trató de una distribución o redistribución de competencias y no de una descentralización o desconcentración, ya que tampoco se creó un nuevo sistema desde el vacío institucional por proceder de un Estado centralizado38.
En este sentido, siete Comunidades Autónomas (Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Navarra y País Vasco) son las que han asumido todas las competencias posibles, entre ellas el desarrollo y la ejecución de la legislación básica del Estado y la creación de la legislación no básica, la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, la organización y administración de los servicios relacionados con la Seguridad Social y el ejercicio de la tutela de sus instituciones, entidades y fundaciones. El resto de Comunidades Autónomas asumieron determinadas competencias de desarrollo legislativo y de ejecución de la legislación básica del Estado. De esta manera se acota la competencia de cada Ente público territorial con el objeto de reflejar la diversidad autonómica española, adaptándose, así, al modelo de Estado descentralizado en lo territorial39.
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Para un mejor entendimiento de lo expuesto se procederá analizar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El esquema de distribución que establece el texto constitucional descansa propiamente sobre los pilares de una cuádruple noción:
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Atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre un conjunto de materias taxativamente especificadas, que se agrupan en treinta y dos apartados señalados en el artículo 149.1 de la CE. No obstante, gran parte de las competencias señaladas son compartidas con las Comunidades Autónomas sobre la base de diferenciar el doble plano de actuación en relación de la mate-ria objeto de la competencia40.
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Las Comunidades Autónomas podrán asumir según sus respectivos Estatutos de Autonomía, como legislación institucional básica, las competencias asumidas dentro de los parámetros señalados en la Carta Magna y las competencias no atribuidas de manera expresa al Estado41, que se agrupan en veintidós grupos de materias que podrán ser asumidas en el plazo de cinco años -proceso de autonomía42- señaladas en el artículo 148.1 de la CE.
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Al Estado se le atribuye la competencia residual, en relación a las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía. En caso de conflicto las normas del Estado prevalecerán sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no se encuentre atribuido a la exclusiva competencia de aquéllas; es decir, el derecho estatal es supletorio sobre los Estatutos de Autonomía de los Entes públicos territoriales.
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Las Comunidades Autónomas se les atribuye de manera excepcional ciertas competencias de inicial titularidad estatal, conforme al par de supuestos señalados en el artículo 150 de la CE: 1) Atribución de facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal43, 2) Posibilidad de delegar o transferir a través de ley orgánica, facultades correspondientes sobre materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptible de delegación o transferencia44.
La distribución territorial de competencias en materia de asistencia social se acomoda, dentro del esquema general antes ex-
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puesto, en lo previsto en el artículo 148.1.20 de la CE al establecer que las Comunidades Autónomas pueden tener competencia exclusiva en dicha materia. Sin embargo, la realidad es otra, como lo demuestran los diferentes conflictos de competencia que los Entes públicos territoriales han planteado ante el Tribunal Constitucional contra normas de asistencia social del Estado, al entender que éste invadía competencias que les correspondía exclusivamente a ellas. En consecuencia, existe un cúmulo de decisiones que contienen referencias de intervención del Estado en materia de asistencia social45.
En esta materia, al igual que en otros sectores sobre los que ostentan las Comunidades Autónomas competencias exclusivas, el Estado no ha dictado normas específicas de regulación de la asistencia social, salvo escasas excepciones. La acción del Estado se ha ejercido, por una parte, por una vía indirecta, mediante consignaciones en los Presupuestos Generales del Estado de partidas de gastos, cuya gestión la intenta ejercer primero de manera directa y, posteriormente territorializando dicho gasto a través de módulos objetivos, o mediante convenios con los Entes públicos territoriales. Por otra, el Estado ha elaborado diversos Planes que no han llegado a ser publicados como normas estatales46, aunque se han habilitados créditos en los Presupuestos del Estado para su ejecución.
Este hecho ha originado que las Comunidades Autónomas hayan planteado conflictos de competencia, no directamente sobre normas
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estatales de asistencia social u otras materias de su titularidad exclusiva, sino sobre el poder de gasto del Estado en materia que competencialmente le son ajenas. La abundancia de estos conflictos ha sido la causa de una amplia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que no se refiere a la legitimidad de gasto del Estado, cuya constitucionalidad siempre se ha reafirmado, sino a su relación con las competencias exclusivas de los Entes públicos territoriales. En concreto, a la posibilidad de que puedan limitar, o vaciar ámbitos competenciales propios de estos47.
El término de asistencia social a que hace referencia la Carta Magna se le ha denominado de diferentes maneras en los Estatutos autonómicos. La gran mayoría de las Comunidades Autónomas no han utilizado una terminología estandarizada, de carácter general. En algunos casos, además de recoger dicho término, utilizan otra terminología análoga como servicios sociales y bienestar social. Para una mejor ilustración se procederá a detallar los diversos preceptos de los Estatutos de Autonomía que lo contienen (Tabla 1).
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Tabla 1
Estatutos de Autonomía que contienen los términos Servicios Sociales y Bienestar Social
[VER TABLA...
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