Capítulo segundo. La administración y la protección del medio ambiente

Autor:Blanca Lozano Cutanda
Páginas:107-150
RESUMEN

1. El papel de la administración en la defensa del medio ambiente: caracteres, modalidades y paradojas - 2. La distribución territorial de competencias - 2.1. Planteamiento. El sistema general de distribución de Competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas - 2.2. La distribución de competencias en materia de espacios naturales protegidos - 2.3. Problemas competenciales derivados del... (ver resumen completo)

 
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1. El papel de la administración en la defensa del medio ambiente: caracteres, modalidades y paradojas

El artículo 45 de la Constitución encomienda a los poderes públicos la función de “defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”. El cumplimiento de este mandato constitucional se lleva a cabo fundamentalmente mediante normas de Derecho público y el papel central lo desempeña la Administración, lo que es consecuencia del carácter de interés o bien jurídico colectivo que tiene el medio ambiente y de la necesidad de que su protección se realice, como dice la Constitución, velando “por la utilización racional de todos los recursos naturales”, esto es, interviniendo en la utilización y disfrute de los recursos para evitar su pérdida o deterioro.

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Los poderes públicos desempeñan, de esta forma, un papel central en la protección del medio ambiente, pero ello no implica en modo alguno que sean los únicos llamados a protegerlo. El propio artículo 45 CE afirma que “todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de protegerlo”, y el Derecho arbitra fórmulas para permitir una participación, cada vez más activa, de los ciudadanos en la protección ambiental y exige responsabilidades para quienes incumplan los mandatos y prohibiciones en los que se concreta el deber de protección en las leyes. Por otro lado, el desarrollo del Derecho público ambiental, junto a la propia conciencia ecológica de las personas, impulsa el fenómeno conocido como “la vida privada del Derecho público”, que consiste en el surgimiento de todo un mundo de derecho privado –contractual y extracontractual– que regula relaciones jurídicas exclusivamente inter privatos (E. ALONSO, 2008).

Pero centrándonos en el que es el objeto primordial de este título, el Derecho administrativo para la protección del medio ambiente, lo primero que hay que destacar es que con él se trata de prevenir los daños ambientales, para lo cual la Administración utiliza toda la panoplia de técnicas de prestación, de limitación y de fomento que arbitra el ordenamiento jurídico. Las normas e instrumentos del Derecho privado van a desempeñar un papel que puede calificarse de subsidiario de esta protección administrativa, en cuanto en este ámbito de lo que se trata es de la tutela y reparación de intereses particulares cuando ya han sido o están siendo conculcados, una vez que han fallado los mecanismos de prevención, lo que se lleva a cabo por medio de las normas de vecindad, por la doctrina del abuso de derecho, y, en especial, por las reglas de responsabilidad por daños. El sistema de represión penal tiene por su parte, tal y como se configura en nuestro ordenamiento jurídico y tendremos ocasión de analizar, un papel de refuerzo, de cierre del sistema jurídicoadministrativo de tutela ambiental.

La primera nota que caracteriza la acción de la Administración en defensa del medio ambiente es, por tanto, su carácter preventivo. Incluso las sanciones administrativas, a las que hace expresa referencia el párrafo 3º del art. 45 de la Constitución, aunque operan cuando la lesión al medio ambiente ya se ha consumado, desempeñan también una finalidad última preventiva muy importante, en cuanto la amenaza de sanción actúa como elemento de disuasión de las conductas que se pretenden evitar.

En el desempeño de esta función de protección del medio ambiente, la Administración utiliza una enorme variedad de técnicas jurídicas, herederas en gran parte de instrumentos arbitrados con anterioridad al surgimiento del Derecho ambiental como valor autónomo para la gestión de recursos naturales de especial valor en la vida social y económica (los montes, las aguas, las minas, la caza y la pesca), o para la protección de la salubridad e higiene (medidas de policía sanitaria en las ciudades), y procedentes en otros casos de instrumentos específicamente ambientales, que son por lo general de origen estadounidense y se han introducido en nuestro país por vía de la Comunidad Europea, como es el caso del procedimiento de evaluación de impacto ambiental o de la fijación de estándares de emisión.

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Con arreglo al criterio del efecto que la actividad administrativa causa en la libertad de acción y los derechos de los particulares, estas técnicas tienden a situarse en dos polos antagónicos de la acción administrativa, pues o bien suponen medidas de limitación o policía (usualmente denominadas, en el ámbito de la protección ambiental, como “técnicas de regulación y control”), que restringen, fuertemente en ocasiones, la esfera de libertad privada, o bien tratan de buscar la colaboración de los ciudadanos a través de fórmulas de incentivo o desincentivo de la iniciativa privada, englobables en un sentido amplio en la conocida como actividad defomento o incentivo.

El objetivo que persiguen ambos tipos de medidas es el mismo: evitar que el potencial destructivo de la civilización moderna, abandonado a los mecanismos del libre mercado, conduzca a un deterioro irreversible de nuestro ecosistema. Como ya hemos señalado, la incapacidad del mercado abandonado a sí mismo para proveer a las necesidades humanas sin poner en peligro el medio ambiente se explica, en términos económicos, por la existencia de costes ambientales que escapan del sistema de precios.

Los precios, que sirven de guía a las decisiones de consumidores y productores, no reflejan los costes y beneficios derivados del uso del medio ambiente, dando lugar, como ya se explicó, a lo que se conoce como “externalidades negativas”: cuando un agente económico realiza una actividad de producción o consumo para su propio beneficio, no tiene que soportar los costes ambientales que esta actividad provoca, pues, al no reflejarse en los precios, estos costes o efectos negativos son “externos” a la misma y repercuten en el conjunto de la sociedad.

Por ello, el agente económico, llevado por el objetivo de maximización de la utilidad o del beneficio individual que dirige sus decisiones, tenderá a explotar al máximo el medio ambiente, más allá de lo que resulta racional para la preservación futura de los recursos naturales.

Muy ilustrativo de este problema resulta el conocido ejemplo del pastor que puso el biólogo Garrett HARDIN en un célebre artículo publicado en 1968 y significativamente titulado “La tragedia de lo común”:

Un pastor busca maximizar su ganancia y se pregunta: “¿Cuál es la utilidad para mí de añadir un animal más a mi rebaño?” Esta utilidad tiene para HARDIN un componente positivo y un componente negativo. «El componente positivo es una función del incremento de un animal. Puesto que el pastor recibe todo lo procedente de la venta del animal adicional, la utilidad positiva es cercana a + 1. El componente negativo es una función del sobrepastoreo adicional creado por un animal más. Puesto que, como quiera que sea, los efectos del sobrepastoreo son compartidos por todos los pastores, la utilidad negativa por la decisión particular del pastor es sólo una fracción de -1. Sumando juntas las componentes de utilidad parcial, el pastor racional concluye que el único camino sensato a seguir para él, es añadir otro animal a su rebaño, y otro, y otro». Esta es, como señala HARDIN, la tragedia: “cada hombre está encerrado dentro de un sistema que le impulsa a incrementar su rebaño sin límite en un mundo que es limitado”.

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De esta forma, como decía en un artículo de prensa el célebre oceanógrafo COUSTEAU, “el sistema de mercado en que vivimos está haciendo más daño al planeta que cualquier otra cosa, porque todo tiene un precio pero nada tiene asignado un valor. Como las cosas a largo plazo no tienen precio hoy, el destino de las generaciones futuras no se considera como una ecuación económica”.

El hecho de que los recursos naturales no tengan precio en el mercado se deriva de su naturaleza de bienes en los que no existe asignación de derecho de propiedad y que son utilizados en régimen de libre acceso. No hay que olvidar que estos bienes han sido considerados durante mucho tiempo, siguiendo su configuración en el Derecho romano, como res communis omnium, susceptibles de utilización sin límite por todos los ciudadanos.

En la actualidad, debido a su escasez y cada vez mayor relevancia para la comunidad, son considerados como bienes públicos y se ponen bajo la tutela de la Ley, que encarga su conservación y cuidado a la Administración. Hoy, sin embargo, la tutela tradicional de estos bienes no basta, resulta insuficiente ante la voracidad del mercado, y es preciso por ello una intervención mucho más activa...

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