Capítulo 4. El acoso laboral o mobbing en la función pública

AutorCarlos Cubillo Rodríguez
Cargo del AutorDoctor en Derecho - Letrado del Tribunal de Cuentas
Páginas93-115
1. Las peculiaridades del acoso laboral o mobbing en la función pública
1.1. Precisiones preliminares

El Sector Público, como sabemos, no sólo se compone de Administraciones Públicas sino también de otros organismos o entidades como empresas públicas, fundaciones, universidades, etc.

En las Administraciones Públicas, lo mismo que en muchas otras entidades del Sector Público, prestan servicios personas vinculadas por una relación jurídica de índole estatutaria -funcionarios públicos- junto con otras que están sujetas a una relación jurídico-laboral -el personal laboral-. Unas y otras tienen la condición de empleados públicos pero su régimen de derechos y obligaciones no es el mismo y ello tiene relevancia desde muchos puntos de vista , y el relativo al acoso laboral no es una excepción.

El mobbing contra los empleados públicos que no están vinculados por una relación de índole funcionarial, sino laboral, no presenta peculiaridades relevantes respecto al que se produce en el Sector Privado y ha sido estudiado en los capítulos anteriores. La tutela judicial efectiva, en estos casos, no se ofrece en sede contencioso-administrativa, como en el ámbito funcionarial, sino ante la Jurisdicción Social pues la posición de la Administración es la de "empleador" en régimen laboral, y no sería ajustado a derecho que recibiera un trato privilegiado respecto a los demás empleadores en general (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2005). Sobre supuestos de mobbing a personas sujetas a una relación laboral con el Sector Público existe interesante doctrina jurisprudencial, debiendo destacarse la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2007.Page 94

Por el contrario, el acoso laboral que se proyecta sobre los empleados públicos vinculados a través de una relación jurídica estatutaria -no laboral- que les otorga la condición específica de funcionarios, sí presenta singularidades muy relevantes, tanto cuantitativas como cualitativas, respecto al hostigamiento en el trabajo que se produce en el Sector Privado.

De ahí que el presente capítulo se vaya a ceñir al examen del acoso laboral en el estricto ámbito de la Función Pública, remitiéndonos respecto a los empleados públicos sujetos a vínculo laboral a lo dicho en relación con el mobbing en el Sector Privado, aunque no en bloque, con algunas peculiaridades menores derivadas de la especial naturaleza del empleador -un Poder Público- y de la actividad prestada -actuaciones o servicios públicos, aunque a menudo en régimen de derecho privado-.

Por otro lado, conviene aclarar también en este epígrafe preliminar que el hecho de que en el presente capítulo se vayan a analizar las peculiaridades específicas del mobbing al personal funcionario del Sector Público, no quiere decir que no puedan trasladarse a este ámbito algunos aspectos aplicables al Sector Privado, a los que puede atribuirse un carácter común (concepto jurídico de mobbing, principales formas de manifestarse, clases, etc.).

1.2. La frecuencia del acoso laboral o mobbing en el Sector Público

El primer dato distintivo del acoso laboral en el ámbito público, respecto al que se produce en el privado, es su mayor frecuencia.

En contra de lo que podría pensarse antes de conocer los datos, el acoso laboral es un fenómeno que se da más en el Sector Público que en el privado.

Esta conclusión es unánimemente aceptada por la Doctrina y se deduce de forma indubitada de todos los estudios, estadísticas y encuestas.

La Asociación Española contra el Acoso Psicológico ha venido reiterando que este tipo de hostigamiento donde se produce con más frecuencia es en los centros de trabajo del Sector Público (especialmente en los sectores educativo y sanitario)62.Page 95

Este hecho ya se había manifestado con rotundidad, en el año 2000, en los datos aportados por la Fundación Europea para la mejora de las Condiciones de Trabajo. De acuerdo con esta información el índice medio de población activa afectada por el mobbing en España había que situarlo en un 9% pero, en el concreto ámbito de las Administraciones Públicas, esta cifra se elevaba hasta el 13%.

La V Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo realizada por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo presentaba, para el año 2003, unos datos significativos en esta línea: mientras en el Sector Privado industrial solo un 3,5% de los encuestados percibía sufrir o haber sufrido alguna vez acoso laboral, esta cifra se disparaba hasta el 6% en las Administraciones Públicas.

Por otra parte, como acertadamente resalta Molina Navarrete63, el Informe del Defensor del Pueblo para el ejercicio 2004 reconocía que en dicho año se recibieron casi el doble de quejas que en 2003, sobre mobbing en las Administraciones Públicas.

Lo que las frías cifras nos transmiten, por tanto, es que el acoso laboral en el entorno público es cuantitativamente mayor que en el privado, y que ningún indicador hace pensar que no siga creciendo en cada ejercicio.

Esta situación resulta desde luego sorprendente porque pone al descubierto que una práctica tan socialmente reprochable y jurídicamente combatida como el mobbing, sobrevive con más comodidad en el mundo de la rígida reglamentación institucional que en el de la frenética flexibilidad del Mercado.

Y no es ésta la única sorpresa, la más inquietante es la que deriva del hecho de que, mientras desde el Sector Público se actúa legislando, aplicando el Derecho y juzgando para prevenir y combatir el mobbing, es bajo su manto donde éste se desarrolla con más fluidez y donde los poderes públicos parecen manifestarse más torpes de reflejos.

En este punto creo que merece la pena reproducir las palabras de Ledesma Bartret64 que resultan altamente significativas:Page 96

    "Siendo la Administración Pública -obligada a defender la integridad de sus funcionarios y de cuantas personas tengan relación con su funcionamiento- la primera interesada en prevenir tales conductas y, en su caso, en proceder a su persecución... exigencias ínsitas en el sometimiento a la ley que caracteriza a la actividad de la Administración, claman porque la víctima encuentre en la Administración en cuyo ámbito se ha producido el acoso, una actividad claramente colaboradora, bien sea para excluir la verosimilitud de la posible denuncia, bien para determinar su grado de realidad y gravedad. Es esta una materia.... en la que no cabe ningún grado de tolerancia".

¿Cuáles pueden ser las causas de que, contra todo pronóstico, el acoso laboral se encuentre "tan en su casa" en los Centros de Trabajo del Sector Público?

1.3. Las causas de la alta incidencia del acoso laboral o mobbing en el Sector Público

Ante la elocuencia de los datos estadísticos, los estudiosos de la materia han dedicado buena parte de sus investigaciones a indagar cuáles pueden ser las causas que explican que sea precisamente el Sector Público el área laboral más maltratada por el mobbing.

Según Gimeno Lahoz, el acoso laboral es directamente proporcional a la estabilidad en el empleo, y esto explica que el mayor índice se dé en las Administraciones Públicas65.

Escudero Moratalla y Poyatos i Matas apuntan, en este sentido, que el hecho de que la estabilidad en el empleo impida la solución del conflicto vía despido indemnizado (como sucede en el Sector Privado), influye decisivamente en el despegue de las cifras del acoso laboral en las Administraciones Públicas66.

Ello es así, en opinión de los citados autores, porque las empresas privadas tienen que adaptarse al Mercado y no pueden mantener demasiado tiempo vivo un conflicto de esta naturaleza, por lo que el despido indemPage 97nizado se manifiesta como una salida rápida y fluida de la situación. Las Administraciones Públicas, en cambio, al no estar sujetas a la dinámica mercantil pueden "permitirse el lujo" de mantener de forma prolongada situaciones de acoso laboral que en ocasiones se llegan a enquistar.

Como matiza en este sentido Molina Navarrete, la figura más afín al despido del artículo 5 del Estatuto de los Trabajadores que existe en la normativa de la Función Pública, la eufemística "excedencia por asunto de interés particular", no tiene ni remotamente la misma eficacia como válvula de escape contra el mobbing.67.

La mayor parte de los autores creen que las causas de la alta incidencia del acoso laboral en el Sector Público no acaban ahí, y tienen que ver también con otras singularidades propias del contenido de la relación jurídica estatutaria que vincula al funcionario público con su Administración.

El propio Molina Navarrete menciona la inercia histórica que pesa sobre las normas de la Función Pública, la obsolescencia de buena parte de los paradigmas de regulación organizativa de las Administraciones Públicas, la endogamia, el reglamentismo y una equivocada cultura de gestión que sigue considerando el poder y el control como valores prioritarios para conseguir la eficacia, frente a otros parámetros propios de las organizaciones de empresa, como la productividad, la eficiencia, la competitividad e, incluso, la racionalidad68.

Escudero Moratalla y Poyatos i Matas introducen dos elementos adicionales, la politización de la Función Pública y la discrecionalidad de los puestos de mayor relevancia de las...

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