La capacidad normativa local en el ámbito tributario

AutorSantiago A. Bello Paredes
Páginas225-246

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Desde un punto de vista marcadamente utilitarista, la actividad normativa de las Entidades locales en materia tributaria presenta una especial relevancia para éstas, pues su reconocimiento y ejercicio ha de servir para proporcionar los ingresos públicos necesarios para sus arcas1, autonomía financiera2, en suma, a la vez que, y éste es un elemento que no puede olvidarse, es el instrumento necesario para que éstas puedan conseguir el cumplimiento de los intereses públicos, en su dimensión local.

De esta forma, los principios de autonomía, suficiencia financiera e intereses locales se encuentran en una íntima relación. Así, el primero coadyuva a la consecución material de la suficiencia financiera en la medida que ésta depende en gran parte de la utilización que las Entidades locales hagan de sus respectivas Haciendas.

Por otra parte, la suficiencia financiera enmarca claramente la posible actuación real de las Entidades locales para alcanzar sus respectivos intereses, los cuales no se pueden lograr sin medios económicos suficientes3.

De esta forma, nos encontramos ante uno de los pilares básicos de la configuración de las Entidades locales, de poco, o muy poco, servirán las solemnes

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declaraciones constitucionales si en la práctica las Entidades locales carecen de los recursos económicos suficientes para su funcionamiento.

I Configuración constitucional de la capacidad tributaria local

Si la autonomía financiera puede ser definida como aquella capacidad atribuida a las Entidades locales para decidir, sin necesidad de intervención de otro órgano jerárquicamente superior, sobre la cuantía de los recursos que ha de obtener para atender a las necesidades públicas, efectuando el correspondiente gasto y la distribución del mismo entre ellas4, debemos estudiar, por tanto, no sólo los ingresos públicos, sino también los gastos y su forma de distribución.

Autonomía financiera que, haciéndola derivar del anclaje constitucional de las Entidades locales, es entendida por algún sector de la doctrina europea como aquella facultad de los entes locales de establecer impuestos, incluso crearlos, bajo el argumento de que el establecimiento del tributo por la Entidad local responde al mismo principio democrático de la representación popular en el que se basa el principio de legalidad5.

No obstante, y por la propia coherencia del sistema, resulta mucho más importante la primera de las etapas de la actuación financiera, los ingresos; y es que es sobre ésta donde se aprecia con claridad la propia configuración del sistema tributario local.

Por último, queremos poner de manifiesto la diferencia conceptual ya resaltada por nuestro Tribunal Constitucional entre «tributo» y «prestación patrimonial de carácter público». Así, nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia de 14 de diciembre de 19956 ha distinguido claramente ambos conceptos jurídicos al afirmar que «es cierto que la Constitución se refiere en varios preceptos a los «tributos» y proclama que su establecimiento debe hacerse mediante ley (artículo 133.1 CE); sin embargo, no lo es menos que, desde la perspectiva constitucional, como tendremos ocasión de reiterar, el legislador puede alterar el alcance de las figuras que hoy integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales-, y puede crear nuevos ingresos de Derecho público. Por otra parte, la aplicación de un criterio de interpretación sistemático tendente a evitar la redundancia del constituyente, lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión «tributos» del artículo 133.1 CE y la más genérica de «prestaciones patrimoniales de carácter público» del artículo 31.3

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CE»7. Caracterizándose ésta por la nota de la coactividad, de forma que se puede afirmar que «la imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es, pues, en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley; por ello, bien puede concluirse que la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público. En lo que ahora importa, el problema de la determinación del alcance del concepto de prestación patrimonial de carácter público se centra, pues, en precisar cuándo puede considerarse que una prestación patrimonial resulta coactivamente impuesta».

Pues bien, nuestro estudio se centrará en aquellas prestaciones patrimoniales de carácter público que se entienden legislativamente como tributos.

A) Sobre los ingresos tributarios de las Entidades locales

Dentro de la diversa pluralidad de los ingresos públicos que pueden obtener las Entidades locales, y referida en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 2.1 LHL8, resulta que en materia de tributos, subvenciones, participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas y los productos de las operaciones de crédito es preceptiva, en una u otra medida, la intervención del Estado o de las Comunidades Autónomas para su puesta en ejecución, lo que nos permite afirmar que la construcción de nuestro sistema hacendístico local se efectúa, como en otros muchos sectores, a través de su interacción con el resto de operadores públicos de ámbito territorial superior, el Estado y las Comunidades Autónomas.

Pues bien y en relación con los tributos, éstos deben ser considerados como la especie más importante de los ingresos públicos de las Entidades locales, al constituir en la actualidad la mayor fuente de sus recursos, además de ser la categoría más elaborada tanto por la doctrina de nuestro país como por el propio ordenamiento jurídico9; por esto nos centraremos básicamente en el estudio de este tipo de ingresos públicos, los de naturaleza tributaria.

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En nuestra actual Constitución se diseña un sistema tributario en el cual la potestad originaria para establecer los tributos corresponde al Estado «median-te ley», artículo 133, apartado 1.º; por tanto, no sólo se habilita competencialmente al Estado en esta materia, sino que se establece sobre ella una reserva de ley.

El problema se suscita cuando se pretende identificar el sentido y alcance de esta habilitación y de la consecuente reserva legal así establecida o, lo que es igual, interpretar el sentido y alcance del apartado 1.º de este artículo con el contenido del siguiente apartado que hace referencia a la posibilidad de las Comunidades Autónomas y Entidades locales de «establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes», para que puedan de esta forma alcanzar un nivel de suficiencia (artículo 142), de esta forma, «las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas» que les permita alcanzar el cumplimiento de sus respectivos intereses10.

No obstante, para poder comprender en su integridad este principio hemos de hacerlo a la luz de su configuración histórica.

) La capacidad tributaria local en la historia de nuestro Derecho: breve recapitulación

Desde un punto de vista histórico, los ingresos locales se derivaron, y ello hasta muy entrado el siglo XIX, de su propio patrimonio. De esta forma, ya en el período de los Austrias se pretendió alcanzar una autosuficiencia financiera de los gastos de los municipios derivados de los rendimientos patrimoniales de determinados bienes, que pasaron de considerarse bienes de la comunidad de los vecinos a ser bienes privativos del municipio11. Así, se alcanzaba una especie de autosuficiencia de los municipios para la satisfacción de determinadas necesidades básicas de sus vecinos, y todo ello sin necesidad de ninguna implementación por el monarca12. Posteriormente, ésta fue una idea especialmente sentida por la corrientes doctrinales de los fisiócratas13 y de los liberales doc-

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trinarios como salvaguarda de los intereses patrimoniales de las Entidades locales.

Con el fruto de la labor desamortizadora, realizada en nuestro país durante el siglo XIX, tales recursos municipales se vieron considerablemente disminuidos, de tal forma que los municipios se vieron abocados, ya en la segunda mitad de siglo, a forzar el paso de una Hacienda patrimonial a una Hacienda fiscal. De una Hacienda basada en los ingresos patrimoniales a una Hacienda cada vez más dependiente de los tributos para su financiación14. De esta forma, la Hacienda local llegó a fundamentarse sobre dos tributos considerados esenciales, la imposición sobre el consumo y el repartimiento general.

Pero una vez agotadas estas posibilidades tributarias, se acudió a exigir la contraprestación por la realización de los servicios públicos, las tasas locales; y todo ello compatibilizando esta estructura tributaria con los impuestos estatales, por lo que existió un panorama tributario sobre la base de recargos y participaciones en impuestos estatales y de ciertas figuras autónomas...

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