El canon de superficie de minas y las revisiones de las tasas en las leyes de presupuestos

AutorJosé Luis Muñoz del Castillo
CargoCatedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de León

I. PLANTEAMIENTO

El Canon de Superficie de Minas (en lo sucesivo Canon) es un tributo tradicional y específico de la industria minera hasta el extremo de que el término canon, en sentido gramatical y sin ulteriores matizaciones, se identifica en una de sus acepciones, según la R.A.E., con "prestación pecuniaria que grava una concesión minera".

Esta figura en su dilatada y azarosa historia no había planteado una problemática acusada, salvo su incardinación en el instituto del tributo, cuestión que resolvió la L.R.T. de 1964 con su consideración como tasa fiscal; sin embargo en los últimos años se aprecia un incremento considerable de la conflictividad en esta categoría tributaria como así lo corroboran los numerosos pronunciamientos sobre el Canon de los diversos Tribunales de Justicia.

Del análisis de estas decisiones se desprende que el núcleo esencial de la controversia se puede sintetizar en los siguientes extremos: desde el principio de los años 1990 (la mayoría de las Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia se refieren a los años 1995 a 2000) en las liquidaciones anuales del Canon se procedió a aplicar las actualizaciones que establecieron las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los tipos de cuantía fija de las tasas de la Hacienda estatal.

Este proceder de la Administración tributaria motivó un incremento considerable e inesperado de la cuota tributaria del Canon minero. En efecto, según se desprende de los hechos enjuiciados en la Sentencia del T.S.J. de Galicia de 19 de enero de 2001 (J.T., núm. 607) el titular de un permiso de investigación en 1994 satisfizo una cuota tributaria del Canon de 45.780 ptas.; por el mismo permiso, en 1995, se le practicó una liquidación que ascendía a 213.458 ptas., resultante de aplicar el índice acumulado de actualización de 4,6627.

En el año 2003 la Administración tributaria aplicó a las tarifas originarias del Canon el coeficiente 5,7477 lo que supuso multiplicar casi por seis veces las cuotas tributarias que estableció la Ley de Fomento de la Minería de 1977.

Sin embargo no concluyeron aquí las vicisitudes del Canon ya que en las liquidaciones del siguiente año, el ejercicio 2004, la Agencia Tributaria alteró las reglas seguidas en los años anteriores. Cabalmente, en ese año y sin aportar motivación alguna, aplica el índice 1,1249 que resulta de recoger las actualizaciones previstas en las respectivas Leyes de Presupuestos desde 1997 a 2003, factor que se superpone a las cuotas tributarias resultantes de aplicar las tarifas originariamente establecidas en la Ley de Fomento de la Minería de 1977. La pauta seguida por la Administración tributaria supuso omitir las revisiones de las tasas efectuadas por las normas legales anteriores a 1997, lo que originó que la cuota tributaria del Canon en 2004 pasara a ser sustancialmente inferior a la del año 2003. La reducción de un ejercicio a otro superó el 500 por 100.

Ya se ha avanzado que este cambio de criterio por parte de la Administración no se argumenta lo cual, aunque indudablemente beneficia a los contribuyentes, puede vulnerar el principio de seguridad jurídica. A pesar de la ausencia de motivación, el cambio administrativo puede atribuirse a algunas decisiones jurisdiccionales a las que posteriormente me referiré.

Enlazando con lo que anteriormente se decía, ante la súbita y considerable elevación del Canon que se produjo en la década de los noventa, los contribuyentes reaccionaron interponiendo los recursos pertinentes contra las liquidaciones practicadas por la Administración tributaria. Del examen de las sentencias de los Tribunales que fallaron los recursos se desprende que fueron dos los argumentos esenciales esgrimidos por los contribuyentes: en primer término, se aducía que, como consecuencia de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, el Canon había perdido su naturaleza de tasa y, en consecuencia, no le eran aplicables las actualizaciones que para esta figura tributaria establecían las Leyes de Presupuestos y, en segundo lugar, se alegaba también que las referidas actualizaciones no podían afectar al Canon por carecer de la preceptiva habilitación legal exigida por el art. 134-7 de la Constitución, precepto que, como es sabido, impide a la Ley de Presupuestos la creación de tributos, si bien permite que los modifique siempre y cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Conviene avanzar desde ahora que los recursos interpuestos tuvieron un desenlace dispar. En términos generales se puede afirmar que los tribunales administrativos, incluido el TEAC [Resoluciones de 21 de julio y de 8 de septiembre de 2000 (J.T., núms. 1530 y 1842, respectivamente)], los desestiman; en los Tribunales Superiores de Justicia se aprecian claramente dos posiciones opuestas; mientras el de Castilla-La Mancha en numerosas decisiones los ha estimado [Sentencias de 5 de febrero, de 21 de febrero y de 5 de febrero de 2000 (J.T., núms.. 241, 244 y 494, respectivamente); de 30 de enero de 2001 (J.T., núm. 518); de 1 de octubre, de 20 de noviembre y de 7 de julio de 2003 (J.T., 2004, núms. 575, 579 y 756, respectivamente) y de 26 de enero de 2004 (J.T., núm. 481), entre otras] los de Extremadura [Sentencias de 6 de junio y de 31 de mayo de 2000 (J.T., núms. 1024 y 1047, respectivamente); de 28 de febrero y de 10 de junio de 2002 (J.T., núms. 716 y 1336, respectivamente)], Aragón [Sentencias de 12 y de 26 de diciembre de 2003 (J.T. 2004, núms. 366 y 367, respectivamente)] y Asturias [Sentencia de 4 de noviembre de 2002 (J.T. 2003, núm. 104)] los han desestimado y otros, como el de Andalucía, no siguen un criterio uniforme [en la Sentencia de 25 de enero de 2002 (J.T., núm. 583), desestima el recurso; mientras que en la de 14 de abril de 2003 (J.T., núm. 1051), considera improcedentes las actualizaciones del Canon]; por último, en la Audiencia Nacional han prosperado los recursos contra las actualizaciones del Canon anteriores a la Ley de 13 de julio de 1998 [Sentencias de 25 de marzo y de 12 de diciembre de 2002 (J.T. 2002, núm. 884 y J.T. 2003, núm. 245, respectivamente) y de 8 de noviembre de 2004 (J.T., núm. 1490)] doctrina que ha corroborado el Tribunal Supremo en la Sentencia de 10 de febrero de 2004 (J.T. 2005, núm. 2668), única ocasión, al menos por el momento, en que se ha pronunciado sobre la cuestión que nos ocupa.

En las páginas que siguen se analizará el problema de si se ajustan a Derecho las liquidaciones del Canon practicadas por la Administración tributaria, haciendo especial énfasis en los argumentos desarrollados por la jurisprudencia. A este fin se estima necesario exponer el régimen jurídico vigente y la naturaleza del Canon, estudiar después el proceso evolutivo de la revisión de las tasas en las Leyes de Presupuestos y concluir con el examen del requisito de la ley habilitante para actualizar la cuantía del Canon.

II. RÉGIMEN JURÍDICO

El Canon es un tributo secular de la minería, sin embargo determinar su actual régimen jurídico no está exento de dificultades. En efecto, precisar las normas jurídicas vigentes que regulan el Canon es una tarea compleja esencialmente por dos razones: por los cambios que se han introducido en la legislación minera que son posteriores al T.R. que regula el Canon de 1966 y, sobre todo, porque el legislador no ha sido cuidadoso con la técnica jurídica empleada en las disposiciones derogatorias lo que ha originado una mutiplicidad normativa en su regulación.

Dejando al margen de este análisis las normas que regulan el Canon en la vertiente relativa a la investigación y explotación de hidrocarburos por ser objeto de regulación especial, se puede afirmar que en la actualidad le son aplicables, citadas por orden cronológico, las disposiciones siguientes:

- Decreto 3059/1966, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el T.R. de Tasas Fiscales (especialmente arts. 8 a 14). La disposición final 2ª mantiene en vigor, en cuanto no se oponga a lo establecido en el T.R., entre otras disposiciones, el Real Decreto de 23 de mayo de 1911.

- Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería (arts. 40 a 43). La disposición final 7ª declara en vigor cuantas disposiciones legales regulen las materias contenidas en ella y no se opongan a la misma.

- Real Decreto 1167/1978, de 2 de mayo, por el que se desarrolla el régimen tributario de la Ley de Fomento de la Minería (arts. 8 a 17). La disposición final deroga cuantos preceptos, contenidos en disposiciones que no tengan el carácter de Ley, se oponga a él.

-Ley 54/1980, de 5 de noviembre, modificó la Ley de Minas de 21 de julio de 1973. Excluyó de la sección C del art. 3, pasando a constituir una nueva sección, denominada D, los carbones, los minerales radiactivos, los recursos geotérmicos, las rocas bituminosas, etc.; consideró aplicables a la sección D los preceptos de la Ley de Fomento de la Minería referidos a la sección C con lo que se alteró el hecho imponible del Canon.

En su disposición final 2ª estableció: "El Gobierno, en el plazo de un año, remitirá a las Cortes Generales un proyecto de Ley de modificación del canon de superficie establecido en la Ley de Fomento de la Minería". Simplemente advertir que este mandato resultó incumplido no solo en el plazo, sino también en su contenido.

- Finalmente, se introduce una modificación de indudable trascendencia para la cuestión que aquí se aborda. En efecto, la última de las denominadas "Leyes de Acompañamiento", que fue la reciente Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su art. 23 incorpora una nueva disposición final 3ª en el T.R. de Tasas Fiscales, de 1 de diciembre de 1966, del tenor siguiente: "La Ley de Presupuestos Generales del Estado podrá modificar, de conformidad con lo previsto en el apartado 7 del art. 134 de la Constitución Española, las bases y tipos contenidos en las tarifas del art. 10 del presente T.R.". De acuerdo con su disposición final 19ª esta Ley...

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