El canon de ocupación del dominio público marítimo-terrestre. Problemas de conceptuación y determinación. Perspectiva tributaria del problema.
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo | Doctor en Derecho |
Es tradicional que los servicios que implican el ejercicio de autoridad y beneficien en especial a un sujeto determinado, como es el caso de la expedición de licencias y autorizaciones quede sujeto al pago de una tasa. Esta tasa es una clase de tributo cuyo hecho imponible consiste en la realización de la actividad administrativa que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo1.
La Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos2, siguiendo la senda trazada por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, introdujo en el ordenamiento financiero estatal un "recurso de Derecho Público" (artículo 1 b)), que califica como precio público y define, en su artículo 24 de la citada norma.
Esta nueva figura legal de ingreso público nació, a partir de la aplicación de un nuevo criterio de clasificación de las categorías tributarias precedentes, de la división de la anterior figura de la tasa, de la que asume parte de lo que había sido su contenido tradicional. Esto es, la reforma supuso una modificación radical del concepto de tasa en cuanto a su definición tradicional, sufriendo una extraña partición para dar lugar a dos tipos diferentes de recursos3, tal vez con la intención de excluir la reserva de ley respecto a una gran parte al configurar dicho tipo de ingreso como precio público.
La Exposición de Motivos de la Ley 8/1989 señala que, "...resulta conveniente afrontar la revisión de esta legislación, insertándola en el nuevo marco jurídico creado por la Constitución Española, de forma que las tasas puedan ocupar un lugar efectivo entre los ingresos no financieros de los Entes públicos, absolutamente concentrados en estos momentos más que en la figura del tributo en general, en la del impuesto. Sólo de esta manera puede aspirarse a conseguir una estructura más diferenciada de los ingresos públicos coactivos, que haga recaer sobre los beneficiarios directos de ciertos servicios y actividades públicos el coste de su prestación, en lugar de financiarlos con impuestos generales aplicables a todos los ciudadanos. Con esta asociación del principio básico de capacidad económica y del de equivalencia o beneficio para articular determinados tributos, se espera mejorar no sólo la suficiencia del sistema en su conjunto sino los componentes de equidad y justicia del mismo, manteniendo al mismo tiempo el objetivo de contención de la presión fiscal individual presente en las leyes fiscales aprobadas en esta legislatura".
Obviamente la motivación de la reforma se fundamenta en racionalizar y simplificar el sistema tributario, agilizar y flexibilizar la actividad financiera pública y delimitar los conceptos mismos de tasa y precio público4.
La citada Exposición de Motivos de la LTPP señala que la distinción entre Precio y Tasa es una cuestión clásica de la Hacienda Pública, minimizada jurídicamente por la escasa significación de los ingresos provenientes del Precio en el conjunto de los ingresos públicos. A pesar de todo la Tasa y el Precio Público arrancan de un mismo supuesto de hecho, como que el Sector público entrega directamente bienes o presta servicios por los que se obtiene un ingreso. Ambos casos constituyen ingresos públicos5.
En este sentido, según proclama, también, la Exposición de Motivos, con la creación de la figura del precio público se pretende introducir un tipo de ingreso público en el que la relación del Ente público y el particular es "contractual y voluntaria para quien lo paga", a diferencia de lo que sucede con la tasa en la que "aparece la nota de coactividad propia del tributo y, consecuentemente, las exigencias propias del principio constitucional de legalidad para su creación y aplicación".
Las únicas pautas que impone la LTPP consisten en exigir que cubran, como mínimo, los costes económicos del servicio o actividad de la que traen causa, en tanto que en el caso de la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público dicha cuantía se fijará tomando como referencia el valor del mercado o el de la utilidad derivada de aquéllos, salvo que por razones sociales, benéficas, culturales o de interés público, puedan señalarse cuantías inferiores al coste del servicio (artículo 25).
Partiendo de esta base podemos decir que los precios públicos son "una categoría de ingresos derivados del patrimonio en sus dos modalidades de propiedad y de contrato". La Exposición de Motivos alude a la relación para el administrado: es contractual y voluntaria. El nexo contractual se cumple en la utilización del dominio público art. 24.1,
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LTPP, pues la Administración es la concesionaria de dicho aprovechamiento. La nota de voluntariedad se deriva de que el obligado al pago del Precio Público no es obligado por ninguna norma o sea condición previa de realización por el pagador. El Ente público no es investido de ninguna autoridad, de tal modo que el Precio público es una contraprestación económica libremente demandada por el pagador, lo que elimina su conceptuación tributaria6. Por ello la doctrina subraya la susceptibilidad de prestación del servicio por el Sector privado. El Tribunal Constitucional en Sentencias 60/1982, de 11 octubre, 62/1983, de 11 julio o 18/1984, de 7 febrero señala la dificultad de distinción entre las funciones propias del Estado y las de los particulares por la constante asunción de los poderes públicos de las funciones del sector privado. Como ninguno de los servicios es de imposible prestación por el sector privado, ni suponen ejercicio de autoridad, ni han sido reservados en exclusiva al sector público estaremos en presencia de precios públicos7.
Mientras, la tasa venía definida en el art. 6 como tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:
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Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
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Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación a dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
La Sentencia del TS de 26 de julio de 1994 (RJ 1994\7146) ha señalado: "A partir de las Sentencias de 9 abril 1968 (RJ 1968\3748) y 12 noviembre 1970 (RJ 1970\4573), este Tribunal puso de relieve que dentro de la actividad económica propia de la competencia de las Corporaciones Locales hay que distinguir y puntualizar dos categorías bien diferenciadas: por una parte, la actividad tributaria o administración de todos los ingresos o medios que nutren con carácter general a la Hacienda Municipal; y por otra, la correspondiente a la prestación de servicios y suministros de carácter social para atender las necesidades determinadas por las exigencias de la comunidad de vecinos, estando esta segunda clase de actividad municipal constituida, fundamentalmente, por el abastecimiento de agua, alumbrado público, mercados, transportes, etc. Estos servicios municipales, dicen también las sentencias a las que nos referimos, aunque tengan un contenido económico no pueden confundirse con la actividad tributaria de los Municipios por ser conceptos bien diferenciados el precio de los servicios y las tasas fiscales. El criterio de la sentencia acabada de indicar fue seguido por otra de fecha 1 marzo 1980 (RJ 1980\1059), referida a unas tarifas de unas determinadas Lonjas de Frutas, Verduras y Pescados, en la que expresamente se dice que las tarifas de los servicios municipalizados de las referidas lonjas son precios de servicios públicos. Posteriormente, otra Sentencia, de fecha 10 mayo 1988 (RJ 1988\3739), ratificando el criterio de las anteriores, pone de manifiesto que la jurisprudencia viene distinguiendo las tasas y los precios de los servicios públicos porque «no son confundibles entre sí, sino claramente diferenciables en atención a que sus respectivos regímenes de implantación, modificación e impugnación, conceptos integradores y finalidades, atribuyen a cada uno de ellos una naturaleza y una normatividad específicas, correspondiendo a las tarifas la calificación de precio de la que carecen las tasas fiscales»".
Con anterioridad, la Ley 22/1988, de Costas, estableció un canon de ocupación por la utilización del demanio marítimo-terrestre, de una forma similar a lo que sucedía con la Ley de Costas de 1969, pretendiendo que la utilización del dominio público no supusiera un beneficio para sus explotadores, revirtiendo al organismo de gestión parte del enriquecimiento que se produce con su uso.
Con la aprobación de la LTPP, el canon de ocupación se encardinó hacia el concepto mismo de precio público, porque era el lugar común más ágil y de...
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