El canon eólico de la Comunidad Autonóma de Galicia
| Autor | César García Novoa |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Santiago |
| Páginas | 9-75 |
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El día 29 de diciembre de 2009 se publicó en el Diario Oficial de Galicia la Ey Ley gallega 8/2009, de 22 de diciembre, por las que se regula el Aprovechamiento Eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental. La Ley en su Título III, crea un ingreso de Derecho Público, al que se denomina canon eólico. Su hecho imponible, según el art. 11 de la Ley, será la generación de afecciones e impactos visuales y ambientales adversos sobre el medio natural y sobre el territorio, como consecuencia de la instalación en parques eólicos de aerogeneradores afectos a la actividad de producción de energía eléctrica y situados en el territorio da Comunidad Autónoma de Galicia. Dicho canon, tal y como señala la Disposición Final Tercera, comenzará a exigirse el día 1 de enero de 2010.
La denominación de canon no plantea problemas jurídicos. La Ley no utiliza la clasificación tripartita del tributo, contenida en el artículo 2,2 de la Ley 58/2003, General Tributaria, según el cual “los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos” (el art. 1,1 de la propia Ley 58/2003, dice que la misma será aplicable a “todas las Administraciones Tributarias, en virtud y con el alcance que se deriva del art. 149,1,1º, 8º, 14º y 18º de la Constitución).
Sin embargo, el Tribunal Constitucional (TC), en sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, afirmó que “…en uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas” – FJ 5-. Libertad de configuración del legislador en la que insistiría, posteriormente, la sentencia 233/1999, de 16 de diciembre, del propio TC. En suma; el legislador, tanto estatal o autonómico, pueden crear las categorías tributarias que estimen oportunas.
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La opción por el concepto canon hace también referencia a una definición tributaria en sentido sustancial. El Tribunal Supremo (TS) en su sentencia de 31 de enero de 1998 – RJ 1998/1107 -, dispuso que, a efectos de de la recurribilidad de los actos de su aplicación en vía económico-administrativa, un canon es un tributo. Por su parte, en sentencia de 27 de marzo del mismo año – RJ 1998/2283 -, el propio TS defiende el carácter de “prestación patrimonial de carácter público” de todos los cánones, a efectos de que los mismos queden sujetos a las exigencias de legalidad del art. 31, 3 de la Constitución.
Pero la libertad de configuración del legislador a la hora de crear categorías tributarias no puede eclipsar la evidencia de que, en la práctica, es difícil que existan categorías tributarias diferentes a las tres tradicionales que se incluyen en el clasificación tripartita contenida en el artículo 2,2, de la Ley 58/2003, General Tributaria (LGT); esto es, impuestos, tasas o contribuciones especiales. Es admisible utilizar el nomen iuris de canon, pero su naturaleza dependerá de su régimen jurídico. En el presente caso, el canon responde a la tipología del impuesto, al no venir ligada su exigencia a ninguna actividad de la Administración ni a ningún uso u ocupación privativa del dominio público. Ello descarta su condición de tasa o contribución especial, por lo que su naturaleza no puede ser otra que la de impuesto.
El canon eólico es sustancialmente, un impuesto, y un impuesto propio de la Comunidad Autónoma de Galicia. Según la Constitución española de 1978, en su artículo 133,2, las Comunidades Autónomas pueden establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes. El art. 157,1, incluye entre los recursos de las Comunidades Autónomas, “sus propios impuestos”. Y la Ley 8/1980, de 22 de septiembre, Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), disciplina en su artículo 6, las posibilidades de crear impuestosPage 12 propios, con los límites previstos en sus párrafos segundo y tercero1.
Pero, en este caso, nos encontramos ante un impuesto medioambiental, como así reconoce el art. 8 de la Ley. Lo fundamental para que podamos hablar de un impuesto medioambiental es que la materia gravada a través del mismo (no necesariamente el hecho imponible, o no necesariamente todo el hecho imponible, sino al menos su elemento material u objetivo) prevea una actividad real o potencialmente dañina o agresiva para el medio ambiente (sentencia del TC 289/2000, de 30 de noviembre). En segundo lugar, su cuantificación debe ser consecuente con este gravamen (gravando más a quien más contamina, de acuerdo con el principio quien contamina, paga). Y, en tercer lugar, debe tener una función reparadora, afectándose todo o parte de lo recaudado a reparar el daño ambiental producido»2.
Además, el tributo medioambiental forma parte de lo que se conoce como “utilización extrafiscal del tributo”. El TC ha reconocido en la sentencia 37/1987, de 26 de marzo, que “ni en la Constitución ni en la LOFCA existe precepto alguno que prohíba a las Comunidades Autónomas actuar su potestad tributaria – y en concreto, su poder de imposición – en relación con la consecución de objetivos no fiscales” (FJ 13º). Y ello, porque a día de hoy, la adecuación constitucional de la extrafiscalidad no admite discusión, tras la sentencia 221/1992 de 11 de diciembre. En esta el TC señala que “es constitucionalmente posible que el legislador tributario, al regular cada figura impositiva, otorgue preeminencia a otros valores o principios respetando, en todo caso, los límites establecidos por la Constitución” (FJ 4º).
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No obstante, cuando el tributo se utiliza con prioritaria finalidad extrafiscal en lugar de finalidad recaudatoria, se convierte en un instrumento más en el desarrollo de la política pública a la que se orienta la adopción de tal tributo. En cualquier caso, esa política pública debe ser una política medioambiental; de lo contrario se podría estar desvirtuando su finalidad.
En conclusión; un impuesto medioambiental es una figura extrafiscal. Es, al mismo tiempo, un impuesto y una medida de política pública, en este caso, de política medioambiental. El ente público que lo establezca deberá tener competencia en “lo fiscal”, pero también competencia en la materia sustantiva a la cual se dirige el tributo. Es la denominada regla de la doble competencia. La sentencia del TC, 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4, ha dicho que los impuestos medioambientales deben crearse no sólo respetando los principios tributarios derivados del art. 31 de la Constitución, sino también “dentro del marco de competencias asumidas…”. Lo relevante, por lo tanto, será concretar ese fin extrafiscal y determinar si la Comunidad de Galicia tienen competencia sobre los mismos3.
En este sentido, la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencia material en aquellos fines públicos a los que serviría el canon eólico. La competencia medioambiental es transversal por definición. Ello supone que, con relación a la cuestión del medio ambiente, va a prevalecer el reparto competencial específico de cada concreta materiaPage 14 medioambiental; así lo ha afirmado el TC cuando se le ha planteado el tema, por poner un ejemplo, en la distribución propuesta en materia de aguas por la sentencia 227/1988, de 29 de noviembre o en materia de Parques Nacionales por la sentencia 102/1995, de 26 de junio. En este sentido, la Comunidad Autónoma gallega tiene competencia en la ordenación del sector eólico. La figura se basa en los artículos 148.1.9º y 149.1.23 de la Constitución, en lo que concierne a la adopción de medidas adicionales de protección, y en los artículos 10.1, 27.3 y concordantes del Estatuto de Autonomía de Galicia.
Así lo recoge la Exposición de Motivos de Ley gallega de regulación del aprovechamiento de energía eólica, haciendo expresa invocación a la Directiva 2003/54/CE, do 26 de junio, sobre normas comunes para el mercado de la electricidad. Se invoca también la fórmula fiscal para la participación de la colectividad en los beneficios de las entidades que explotan la energía eólica, participación que debe estar inspirada en la idea de internalización de costes4. Al tratarse de un impuesto ambiental se prevé una participación de la colectividad en las deseconomías externas de carácter medioambiental que la implantación de parques eólicos genera, en este caso las afecciones visuales y el impacto en el pasaje provocado por los aerogeneradores.
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En este sentido, el artículo 27,13 del Estatuto...
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