Cambios potenciales para el sistema de financiación municipal
| Autor | Francisco Javier Durán García |
| Páginas | 310-338 |
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Los planteamientos municipalistas tradicionales siempre han fijado el objetivo de la autonomía local en la consecución de la autosuficiencia económica, entendiendo por esta el «disfrute de recursos que pertenezcan al Municipio por derecho propio y cuya utilización no dependa de la buena voluntad del Estado, ni de bases tributarias situadas fuera de la jurisdicción de aquél»666. El estado descrito, si en algún momento de la historia de este país se alcanzó, fue justo en el albor de la institución, cuando las prestaciones municipales eran reducidas y los gastos se cubrían desde el patrimonio comunal. Sin embargo, la tónica general mostrada por la evolución de la institución ha sido la de una financiación precaria y dependiente, situación que ha llegado hasta nuestros días donde las demandas colectivas al Municipio van en aumento y se requiere un apoyo constante de otras Administraciones del Estado.
Reconocida la frustración del autofinanciamiento, las reformas que se suceden en materia de financiación local en el periodo democrático actual, no buscan la autarquía de los entes municipales sino conseguir
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diversificar sus fuentes de financiación, controlar el gasto público y, en la medida de lo posible, reducir las cotas de dependencia a las que están sometidos. Ahora bien, en España ante una planta fraccionada en miles de unidades municipales, las propuestas de reforma financiera encuentran un escoyo previo que entorpece la materialización de sus resultados, pues los Municipios pequeños también incrementan su dependencia para la puesta en marcha de estos cambios.
En este punto, procede recordar que la Estrategia del Norte es una herramienta de organización territorial, de tal forma que su aplicación no trae como consecuencia inmediata la reforma del sistema de financiación local, lo que no es óbice para que los nuevos resultados en la planta coadyuven a mejorar el sistema hacendístico vigente o a incentivar su transformación futura. En este sentido, esta estrategia territorial no modifica per se el catálogo de recursos propios contenido en la regulación vigente, que raramente alcanza a cubrir todas las necesidades de gasto municipal, por lo que tras la Estrategia seguirá siendo necesaria cierta cobertura del gasto por la técnica de la participación dependiente con recursos provenientes de otros niveles.
Dicho lo anterior, los Municipios consecuencia de la fusión seguirán teniendo su autonomía financiera circunscrita a la relación de recursos propios que han sido definidos por los legisladores estatal y autonómico. Sin embargo, aunque no se alcance la plena autonomía financiera, tras acometerse un proceso de reordenación municipal, el margen efectivo de discrecionalidad, que reconoce la legislación hacendística, se ve afianzado en tanto que las Haciendas locales mejoran porcentualmente las variables, sus posibilidades y las herramientas para su gestión. Así, las nuevas entidades municipales, consolidadas en territorio y demografía, surgen con una posición más fuerte, al aglutinar un mínimo de población y un mayor territorio, lo que le hace disponer de un mayor volumen de recur-sos y enfrentarse a un mayor cuerpo de gastos.
En el contexto expuesto, cabe reconocer que la aplicación de un proceso de agrupamiento o integración de varios Municipios repercute sobre el sistema de financiación pública. Entendemos que sí. De este modo, al igual que en materia institucional, podemos diferenciar sobre la Hacienda municipal efectos, mediatos o inmediatos, cuyo alcance estará en función de las estructuras que surjan con la nueva planta. A las consecuencias propias de la nueva distribución habrá que sumar la repercusión de
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los beneficios económicos que traigan causa del proceso, más las modificaciones que surgen automáticamente por aplicación de la Ley de Bases, y junto a la trayectoria que el propio legislador quiera dar a la nueva planta, delegando nuevas atribuciones y servicios.
Hechas las observaciones oportunas, procedemos a detallar una proyección de los efectos económicos que podrían derivarse de la aplicación en España de la Estrategia noreuropea, en cuestión de ingresos y gastos, así como los posibles avances en materia de gestión y de fiscalización financiera.
Siguiendo la estructura actual de ingresos que contempla la legislación española para los Municipios667, podemos analizar los efectos que se suceden a la integración de varias entidades en una sola, según su inmediatez y alcance, distinguiendo principalmente los siguientes:
A) Sobre los tributos propios
De manera inminente, la primera consecuencia lógica y directa que se produce en materia de tributos propios es el incremento de las matrículas fiscales. La suma de las cifras de población, así como la integración de la superficie de los términos municipales preexistentes da como resultado un acrecentamiento en la relación de contribuyentes contenida en los registros tributarios. Concretamente, con relación al IBI -tanto de urbana como de rústica- se ve incrementado el número de fincas e inmuebles sujetos a tributación. Por lo que respecta al IVTM aumenta la cifra de vehículos domiciliados; en lo tocante al ICIO la probabilidad de ejecución de obras e instalaciones se multiplica; también, con relación al IIVTNU existen más posibilidades de que se produzcan transmisiones de propiedades, así como constitución de derechos reales de goce; finalmente, con el mismo tenor, concurren mejores perspectivas para incrementar la recaudación por el IAE, ya que toma en cuenta la superficie y situación de los locales donde se ejerce la actividad como criterio para la cuantificación del impuesto.
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Otro efecto inmediato en el ámbito impositivo es la homogeneización de regímenes fiscales para todo el término municipal, conformado a partir de los antiguos territorios. Como ya quedó expuesto668, entre las consecuencias de los procesos de fusión está la armonización de las ordenaciones fiscales primitivas, operación obligada y oportunidad para revisar la técnica reglamentaria vigente. El resultado es un conjunto de nuevas ordenanzas fiscales, unificado para todas las unidades de población, donde se equiparan las manifestaciones de autonomía fiscal para cada impuesto municipal que reconoce el TRLRHL. Así, entre los aspectos principales que deben ser revisados procede destacar:
- Con relación al IBI. Primero, la unificación de las exenciones potestativas relativas a centros sanitarios, así como respecto de inmuebles rústicos y urbanos cuya cuota líquida no supere la cuantía (art. 62.3 y 4). En cuestión de bonificaciones obligatorias, unificar el porcentaje de bonificación de inmuebles que constituyan el objeto de la actividad de las empresas de urbanización, construcción y promoción inmobiliaria, así como la ampliación del plazo para bonificar VPO (art. 73.1 y 2). Tercero, homogeneizar los aspectos sustantivos y formales de las bonificaciones potestativas reconocidas para asentamientos de población singularizados, para clases de cultivos o aprovechamientos o de modalidades de uso de las construcciones, para inmuebles de organismos públicos de investigación o enseñanza universitaria, para inmuebles en los que se desarrollen actividades económicas declaradas de especial interés o utilidad municipal, para inmuebles de características especiales, para bienes de titularidad de familia numerosa, o para inmuebles con sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía proveniente del sol (art. 74). Finalmente, procede unificar los tipos de gravamen que obligan idénticas situaciones y se eliminan las anteriores diferencias (art. 72, Vg.: el tipo de gravamen en el IBI de urbana puede variar entre el 0,40 y el 1,10 según el Municipio).
- Con relación al IAE. En primer lugar, procede unificar las diferentes escalas de coeficientes de situación establecidas para ponderar la situación física de los locales, así como el número de categoría
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de calle dentro del nuevo término municipal (art. 87). Segundo, corresponde unificar el conjunto de bonificaciones potestativas, a saber: por inicio de actividad empresarial; por creación de empleo; por aprovechamiento de las energías renovables; por rendimiento neto de la actividad económica negativos o inferiores a la cantidad que determine la ordenanza fiscal; por actividades económicas que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico, artísticas o de fomento del empleo (art. 88).
- Con relación al IVTM. Para el nuevo Municipio se tendrá que revisar en la ordenanza fiscal los coeficientes fijados con relación a cada una de las clases y tramos de vehículos recogidos en la ley (art. 95.4). Además, se deberán uniformar las posibles bonificaciones que estén reconocidas en materia medioambiental, ya sea en relación al carburante consumido por el vehículo, ya sea por las características del motor, así como las reconocidas a vehículos históricos o antiguos (art. 95.6).
- Con relación al ICIO. Como cuestión previa, en tanto que es un impuesto potestativo, habrá que determinar la continuación o no de este gravamen para todo el territorio. Decidido lo anterior, por una parte, se deberá determinar un tipo de gravamen para todo el término (art. 102.3) y, por otra, se regularizarán las bonificaciones potestativas existentes: sobre obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal; sobre obras en las que se incorporen sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía solar; vinculadas a los planes de fomento de las inversiones privadas en infraestructuras; referentes a VPO; favorezcan las...
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