Cambios de perspectiva en el derecho administrativo: la «nueva ciencia del derecho administrativo»
| Autor | Eberhard Schmidt Assmann/Andreas Vosskuhle |
| Páginas | 85-111 |
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Los estudios sobre la reforma y modernización del derecho administrativo habrán de llevar a cabo un profundo análisis de cada uno de los elementos y categorías que integran la Parte General, a fin de determinar en qué medida éstos responden a las necesidades actuales y sirven para hacer efectivas las nuevas funciones que a la administración le han sido encomendadas. ese análisis no ha de desembocar, obvio es decirlo, en un rechazo del modelo tradicional. Piénsese, por ejemplo, que el acto administrativo –una institución central del modelo clásico– posee hoy como ayer una relevancia extraordinaria, también en el seno de la nueva sistematización del derecho administrativo. otra cosa es que deba contrastarse si está o no urgido a ciertas adaptaciones o innovaciones. el resultado de ese examen queda imprejuzgado, está abierto. lo que sí es cierto es que el método que ha de seguirse (al que se hace referencia en la parte quinta del presente capítulo), como la perspectiva desde la que se aborda la sistematización del derecho administrativo –tema del que nos ocupamos seguidamente–, han adquirido una relevancia y amplitud muy superior a la que ostentaban en el derecho administrativo tradicional79.
En consecuencia, la necesidad de la reforma se deja sentir en muchos casos, tanto en aspectos puntuales y menores, cuanto en las cues-tiones de principio y con efecto multiplicador. sea como fuere, lo cierto es que la innovación y la reforma no afecta tan sólo a las categorías o institutos aisladamente considerados, sino también y sobre todo a su recíproca interacción –dejando ahora al margen las cuestiones metodológi-
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cas–. si pretendemos que el derecho administrativo sea una disciplina dotada de coherencia y sistemática, la nueva ordenación y relación entre las distintas categorías o piezas con sus respectivas modificaciones se convierte en la clave del sistema.
Por ejemplo: ¿qué papel le cabe cumplir al procedimiento administrativo, si la administración secunda y ejecuta leyes provistas de un alto grado de detalle y con una clara previsión de la respuesta material que en cada caso deba darse? es decir, ¿cuál es la relación entre una programación legal de carácter material y el procedimiento? o bien, ¿qué funciones han de asumir los jueces y tribunales contencioso-administrativos, si se conviene en fortalecer el control financiero dentro del conjunto de mecanismos de control y fiscalización?
Lo normal, como puede suponerse, es que los ajustes de cada una de esas piezas no tengan consecuencias por sí mismos sobre los dogmas y principios de base. otra cosa sucede, sin embargo, con las nuevas relaciones que se establecen entre las distintas instituciones modificadas. se genera una nueva constelación. y aquí los cambios son más profundos. en ese sentido, se puede hablar de un «cambio de perspectiva», en el marco de la sistematización del derecho administrativo. esos nuevos ángulos de observación generan efectos inmediatos y directos sobre determinados puntos neurálgicos de la disciplina, como son, por ejemplo, la interpretación sistemática de las leyes administrativas o la problemática de la selección de una opción entre varias posibles por parte de la administración.
Para ilustrar con claridad tales cambios en lo que hace al método y la perspectiva, W. hoffmann-riem, a. voßkuhle y yo mismo hablamos, en la obra colectiva grundlagen des Verwaltungsrechts, que hemos editado conjuntamente, de la «nueva ciencia del derecho administrativo». con esta expresión y concepto no se quiere decir que todo lo por él cubierto sea nuevo en el sentido de no haber sido ya considerado y tratado. obvio resulta decir que también en la «nueva ciencia del derecho administrativo» siguen jugando un importante papel el sometimiento de la administración a la ley, las formas de la actuación administrativa y el control judicial de la administración. Pero la expresión pretende indicar que la reforma, lejos de agotarse en un mero desarrollo de la dogmática establecida, pretende una reconsideración de la ciencia y una
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nueva visión de la actuación de la administración. en su contribución introductoria, a. voßkuhle menciona siete notas caracterizadoras de la nueva ciencia del derecho administrativo80: el enfoque de la teoría de la dirección; la significación de los análisis de los ámbitos o sectores de la realidad; la orientación hacia los efectos y las consecuencias; la interdisciplinariedad; el trabajo en conceptos-clave (o conceptos-puente); la orientación por ámbitos o sectores de referencia; y una perspectiva sistémica «ampliada»*.
Seguidamente, y a efectos ilustrativos, conviene abundar en tres de esos cambios de perspectiva, expresados en términos muy telegráficos:
– «de la perspectiva del control judicial, a la perspectiva de la actuación administrativa» (i),
– «de la dogmática de la ejecución, a la administración dirigida por la ley» (ii),
– «del derecho administrativo prestacional, al derecho administrativo de garantía» (iii).
Con esa formulación, no se quiere expresar connotación negativa alguna, en el sentido de que los postulados tradicionales habrían de ser falsos o habrían sido superados ya por la realidad. sencillamente, quiere ponerse de relieve que algunos de esos rasgos característicos del derecho administrativo se han convertido en el eje del modelo tradicional y han adquirido una función explicativa en exceso monocausal, que deja fuera de nuestra consideración otras caras del problema. en la nueva ciencia del derecho administrativo, resulta evidente que el control judicial, la dogmática de la ejecución y la administración prestadora han de ocupar un papel destacado. Pero no constituyen ya el «canon de la normalidad», esto es, no sintetizan el estado de la cuestión, ni expresan, en consecuencia, la «situación dogmática normal» o única.
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Sabido es que el derecho administrativo clásico tiene su eje en el control de la administración, sobre todo en el control que realizan los jueces y tribunales. con todo, como ya notábamos, el legislador y la administración de nuestro tiempo pueden hacer notables aportaciones en lo que hace a la innovación y mejora del derecho administrativo. y, en ese sentido, conviene observar que aun cuando el control judicial constituya un elemento indisponible de una indudable relevancia81, no representa, sin embargo, el único control de la administración pública, ni la idea de control es la única perspectiva con relevancia para el derecho administrativo. al derecho administrativo le interesan asimismo otras dimensiones y enfoques. lo mismo puede decirse del derecho administrativo europeo, cuya estructura y consistencia no se agota en la jurisprudencia, ni pivota exclusivamente sobre la idea del control judicial. no se podría comprender el derecho administrativo de la sola mano de la jurisprudencia comunitaria. antes bien, ha de acudirse a los diarios oficiales y a los documentos de la comisión para conocer qué es lo que sucede dentro del derecho administrativo en el plano europeo.
La perspectiva tradicional del derecho administrativo no resulta convincente, en la medida en que se polariza excesivamente en torno a la justiciabilidad de la acción administrativa y deja fuera de su consideración todo un conjunto de mecanismos de control de indudable trascendencia. esa centralidad de la justicia administrativa deviene igualmente problemática porque traslada a la entera dogmática del derecho administrativo la estrecha perspectiva del proceso judicial. nótese que
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el proceso prototípico tiene por objeto la tutela individual, en el que el justiciable pretende la protección de sus derechos e intereses frente a una concreta medida de la administración82. el contexto en el que se incardina esa acción controvertida está condicionado por las decisiones anteriores y no siempre resulta fácil aislar la resolución cuestionada de las demás decisiones que corren paralelas.
Ese marco, dentro del cual la decisión discutida no es sino un elemento más, aparece relegado a un segundo plano83. ello conduce a una cierta asimetría estructural: el proceso fragmenta necesariamente la realidad; contempla desde una visión más estrecha la completa constelación de intereses y el contexto más amplio en el que se sitúan. antes de que se adopte una concreta resolución y de que ésta pueda ser fiscalizada por los jueces y tribunales, es posible que haya ya muchas cosas decididas. Puede darse que el ulterior y en ocasiones tardío control jurisdiccional se concentre en el concreto interés que invoca el recurrente y que ello desemboque en una reacción sobredimensionada, en el sentido de que la resolución judicial...
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