Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y el papel de las administraciones locales

Autor:Francisco Javier Sanz Madruga
Páginas:539-572
 
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CAPÍTULO 19
CAMBIO CLIMÁTICO Y ZONAS COSTERAS:
APROXIMACIÓN A SU ORDENACIÓN JURÍDICA Y
EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
Francisco Javier Sanz Larruga
Catedrático de Derecho Administrativo.
Director del Observatorio del Litoral
Universidade da Coruña
I. Introducción. II. Cambio climático y zonas costeras: bases para su ordenación jurídica. 1.
La normativa sobre el litoral. A. Precedentes: accesiones, terrenos invadidos por el mar y
dominio público sobrevenido. B. Protocolo relativo a la Gestión Integrada de las Zonas
Costeras del Mediterráneo de 2008. C. La reforma de la Ley de Costas en 2013 y las refe-
rencias al cambio climático. D. La protección del medio ambiente marino, la ordenación de
los espacios marítimos y el cambio climático. 2. La normativa de aguas: la regulación de la
evaluación y gestión de las inundaciones en las zonas costeras. 3. La normativa sobre orde-
nación del territorio y urbanismo y la incidencia de los riesgos naturales. 4. La normativa
sobre protección civil. La Directriz básica de planificación sobre riesgos de inundaciones.
5. Otras normativas concurrentes. La “infraestructura verde”. III. La «estrategia de
adaptación al cambio climático de la costa española». 1. Antecedentes. 2. Aprobación de la
Estrategia de Adaptación de 2017. Contenido esencial y aspectos jurídico-normativos. IV.
Iniciativas y experiencias de las comunidades autónomas y de las entidades locales litorales
en materia de adaptación al cambio climático. 1. Comunidades Autónomas. 2. Entidades
locales. V. Conclusiones. Hacia la gestión integrada del litoral y por unas entidades locales
resilientes al cambio climático. VI. Bibliografía seleccionada.
I. INTRODUCCIÓN
Según el «Panel Intergubernamental para el Cambio Climático» (IPCC), las
excepcionales condiciones del litoral para el desarrollo de las actividades huma-
nas ha propiciado que más del 50% de la población viva en la zonas costera,
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Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
afirmación que también es válida para España, donde los municipios costeros,
con apenas un 7% del territorio, albergan al 45% de la población nacional1.
Igualmente, el IPCC en su 5º Informe de Evaluación de 20132 puso de mani-
fiesto —confirmando las conclusiones de anteriores Informes— las amenazas
que para la integridad y la protección de las zonas costeras suponen los efectos
del cambio climático3 y, en particular, los problemas de la inundación y erosión
costeras, ambos como consecuencia del aumento del nivel del mar4.
En el ámbito de la Unión Europea, en el marco de la política de acción cli-
mática, además de medidas de mitigación de gases de efecto invernadero5, de
forma complementaria, la Comisión Europea promovió medidas para la «adap-
tación al cambio climático»6. En particular, el Libro Blanco sobre «Adaptación
al Cambio Climático» contemplaba en su apartado 3.2.4 la necesidad de «au-
mentar la resistencia de zonas costeras y marinas»7. Sobre la importancia eco-
1
Cfr. Medina Santamaría, R. (2006): «El impacto del cambio climático en las zonas costeras es-
pañolas», en la revista Ambienta, julio-agosto de 2006, p. 26.
2
En 2014, el IPCC nalizó el Quinto Informe de Evaluación, preparado por los tres Grupos de tra-
bajo, que comprende tres contribuciones sobre bases físicas; impactos, adaptación y vulnerabilidad, y mi-
tigación del cambio climático, más un Informe de síntesis. La contribución del Grupo de trabajo I se
aceptó y aprobó en septiembre de 2013. Las contribuciones de los Grupos de trabajo II y III se aceptaron
y aprobaron en marzo y abril de 2014, respectivamente, y el Informe de síntesis se aprobó y adoptó en
noviembre de 2014. En el informe se arma el nivel del mar podría subir en todo el planeta hasta el nal
del siglo xxi entre 26 y 82 centímetros (cfr. el capítulo 13º del informe sobre Sea level change).
3
Las amenazas del cambio climártico para las costas no solo es la subida del nivel del mar, sino
también, el aumento de temperatura, la acidicación, los cambios en el oleaje y los cambios en las
mareas meteorológicas.
4
El profesor Iñigo J. Losada, Director del Instituto de Hidrúalica Ambiental de la Universidad de
Cantabria y Coordinating Lead Author del 5º Informe sobre Cambio Climático del IPCC en el que ha
cordinado el capítulo de costas, explica cómo el «sistema costero» (compuesto por el «subsistema na-
tural» y el «subsistema socio-ecnómico») es un sistema «altamente dinámico», de «alta variablidad
espacial y temporal», de «alta fragilidad» y, como consecuencia de todo lo anterior «muy sensible al
cambio climático» (datos extraidos de su presentación sobre «Impactos del cambio climático en la
costa española» en la conferencia pronunciada el 27 de noviembre de 2007:
plugins/visor/visorFLOW.aspx?l=1&p1=1&p0=2454>. Según el llamado «The Copenhague diagno-
sis» del IPCC, se estima que el 40% del incremento del nivel del mar se debe a la dilatación térmica
del océano y el 60% a la fusión de los hielos polares.
5
Como uno de los cinco grandes temas de la Estretagia Europa 2020 —sobre los objetivos de re-
ducción de gases de efecto invernadero, producción de energía de fuentes renovables y mejora de la
eciencia energética—, promovidos en el «paquete de medidas sobre clima y energía» de 2009 y, más
tarde, reforzados en octubre de 2014 mediante la adopción del marco de actuación en materia de clima
y energía para el año 2030. Además en 2011 la Comisión publicó la «hoja de ruta» hacia el año 2050
para conseguir una economía competitiva baja en carbono.
6
Cfr. El «Libro Verde» de la Comisión al Consejo, al Parlemento Europeo, al Comité Económico
y Social Europeo y al comité de las Regiones sobre «Adaptación al cambio climático en Europa: op-
ciones de actuación para la UE» (documento COM (2007) 354 nal, de 29 de junio de 2007) y el Libro
Blanco sobre «Adaptación al cambio climático: hacia un marco europeo de actuación» (documento
COM (2009) 147 nal, de 1 de marzo de 2009).
7
Entre las medidas propuestas para la UE y los Estados miembros están las de «velar por que la
adaptación en zonas marinas y costeras se tenga en cuenta en la Política Marítima Integrada, en la
aplicación de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina, así como en la reforma de la Política
Pesquera Común», así como «Elaborar orientaciones europeas sobre adaptación en zonas marinas y
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
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nómica de la costa en la Unión Europea —donde viven más de un tercio de la
población europea— y sobre las múltiples presiones (en el contexto global del
cambio climático)8 que la vienen afectando vienen alertando las Instituciones
comunitarias para impulsar —desde 2006— la vigente «política marítima inte-
grada» (PMI)9.
En cuanto a España, una vez creada en 2001 la «Oficina Española del Cam-
bio Climático», en el Ministerio responsable del medio ambiente, se estudiaron
los efectos del cambio climático sobre en nuestro país y, en particular, entre
otros aspectos, los relativos a las zonas costeras10. Posteriormente, el «Plan Na-
cional de Adaptación al Cambio Climático», aprobado en julio de 2006, que se
presentó como el «marco para la coordinación entre Administraciones Públicas
para las actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al
cambio climático» y en cuyo apartado 4.5 hay una exhaustiva información so-
bre los impacto advertidos en las zonas costeras11.
Dado que, hasta el momento presente, hay suficientes evidencias científicas
sobre los efectos del cambio climático sobre las zonas costeras12, nos parece
oportuno analizar en esta colaboración cuál ha sido la respuesta jurídica a estos
novedosos fenómenos climáticos. Para tal fin analizaremos, en primer lugar (en
costeras» (pp. 13 y 14). Cfr. asimismo el documento «Climate Change and Water, Coasts and Marine
Issues» (SEC (2009) 386) que acompaña al citado «Libro Blanco».
8
Desde el año 2005 la Unión Europea estudia con especial atención el estado del litoral comuni-
tario. Sobre el problema de la erosión costera, es particularmente relevante el estudio «Eurosion»
promovido por la Comisión Europea, publicado en 2006. Por su parte la Agencia Europea de Medio
Ambiente viene publicando informes sobre el estado de la costa europea y sobre los efectos del cambio
climático (cfr. la información disponible en la web de dicha Agencia: http://ec.europa.eu/environ-
ment/iczm/statecoast.htm>).
9
Esta «política marítima integrada» pretende hacer efectivos, sobre el medio marino, los objetivos
de la «Estrategia Europa 2020» sobre crecimiento inteligente, sostenible e integrador que se viene de-
nominado, de modo especíco «crecimiento azul» (blue growth). En ejecución de dicha política se
aprobó, de una parte, la Directiva 2008/567/CE («Directiva sobre la estrategia marina») —que consti-
tuye como se viene armando, el «pilar ambiental» de la PMI— y, de otra parte, la Directiva 2014/89/
UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio, por la que se establece un marco para la
ordenación del espacio marítimo, en virtud de la cual se persigue «fomentar el crecimiento sostenible
de las economías marítimas, el desarrollo sostenible de los espacios marítimos y el aprovechamiento
sostenible de los recursos marinos» (artículo 1,1 de la Directiva). Cfr. la obra colectiva dirigida por
Núñez Lozano, C. (2010): La política marítima integrada de la Unión Europea, Iustel, Madrid.
10
Así, por ejemplo, en el Informe titulado «Evaluación Preliminar de los impactos en España por
efecto del cambio climático», publicado en 2005.
11
En el documento de la Ocina de Cambio Climático sobre «Evidencias del Cambio Climático y
sus efectos en España», publicado en mayo de 2012, se recogen también referencias a las «costas y el
medio marino». Se reeren a las evidencias relativas a la temperatura del mar, a la dinámica marina y
a los cambios de las comunidades litorales, incluidas la aparición de organismos tóxicos y prolifera-
ción de especies dañinas invasoras.
12
Además, hay que tener en cuenta las actuaciones de urgencia ante los daños cusados en la costa
por temporales extraodrinarios que se vienen repitiendo en los últimos años (desde 2014) y que han
obligado a la Administración General del Estado a aprobar los llamados «Planes litorales» con el n de
paliar dichos efectos. Vid, la información sobre tales actuaciones en la página web: http://www.ma-
pama.gob.es/es/costas/temas/proteccion-costa/plan-litoral-obras-reparacion-temporales/default.aspx>
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Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
el apartado II), la normas jurídicas que han abordado esta temática y, en parti-
cular, la normativa relativa a la evaluación y gestión de riesgos de inundaciones
aprobada en el marco de la legislación de aguas y, también, la introducción de
las referencias al cambio climático con ocasión de la reforma de la Ley 22/1988
de Costas (en adelante, LC) operada por la Ley 2/2013, de protección y uso
sostenible del litoral (en adelante, LPUSL). Asimismo, nos referiremos breve-
mente al «Protocolo de Gestión Integrado de Zonas Costeras» del Convenio de
Protección del Mar Mediterráneo (aprobado en 2008).
En el apartado III analizaremos la «Estrategia de Adaptación al Cambio
Climático de la Costa Española» —prevista por en la Disposición Adicional 8ª
de la LPUSL— recientemente aprobada (en 2017). Por su parte, el apartado IV
se dedica a algunas de las iniciativas que se han desarrollado en algunas Comu-
nidades Autónomas y en entidades locales del litoral español sobre adaptación
al cambio climático.
El trabajo finaliza —en su apartado V— con unas conclusiones orientadas
especialmente a las Entidades locales radicadas en las zonas costeras que, como
veremos, con el fin de adaptarse a los actuales y potenciales efectos del cambio
climático han de desarrollar sus actuaciones, a mi juicio, en el marco de la ges-
tión integrada del litoral y para contribuir a favorecer su resiliencia frente a los
eventos extremos y el cambio climático.
Finalmente, queremos subrayar que este trabajo se realiza únicamente desde
la óptica del ordenamiento jurídico español, pero nos consta que, en otros paí-
ses (especialmente en el área anglosajona), la temática de la adaptación de las
zonas costeras ante el cambio climático se tiene en cuenta, tanto en la planifica-
ción pública como en la doctrina jurídica, nacional13 e internacional14.
13
En el caso de los Estados Unidos de América destaca el trabajo realizado por «Federal Advisory
Committee» cuyo informe «The National Climate Assessment» (NCA) fue hecho público en 2014. Su
Capítulo 25 está dedicado a «Coastal Zone Development and Ecosystems» y el aceso al texto del citado
Informe está todavía disponible en la dirección del internet del NCA:
report/regions/coasts>. Sobre la doctrina norteamericana vertida en esta materia destacamos la monogra-
fía de McGuire, Ch. J. (2013): Adapting to Sea Level Rise in the Coastal Zone: Law and Police Conside-
rations, CRC Press; también pueden consultarse los Capìtulos 8º y 9º de la obra de Gerrard, M. B. y
Fischer Kuh, K. (2012): The law of adpatation to climate change, ABA. En en caso de Australia: cfr.
Gibbs, M. y Hill, T. (2011): Coastal Climate Change Risk - Legal and Policy Responses in Australia,
Commonwealth of Australia (Department of Climate Change and Energy Eciency). En el Reino Unido:
cfr. el informe elaborado por Ramsbottom, D. y otros (2012): Climate Change Risk Assessment for the
Floods ans Coastal Erosion Sector, enero de 2012. En Nueva Zelanda: cfr. Informe del Ministro de Me-
dio Ambiente como parte del «New Zeland Climate Change Programme»: Planning for Climate Change
Eects on Coastal Margins, publicado en septiembre de 2001. Finalmente, en cuento a otros países de
Europa: cfr. el Informe del Commissariat general au developpment durable: Impacts á long terme du
changement climatique sur le litoral metropolitain, Paris, Ministère en Chargue du Developpment Dura-
ble, 2011; y en Portugal: la Estratégia Setorial de Adaptaçao aos impactos das alteraçoes climáticas
relacionados com os recursos hídricos, Agencia Portuguesa do Ambiente, agosto de 2012.
14
Cfr. la obra editada por Randall S. Abate (2015): Climate Chenge Impacts on ocean and coastal
law: US and International perspectives, Oxford University Press, New York.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
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II. CAMBIO CLIMÁTICO Y ZONAS COSTERAS: BASES PARA SU
ORDENACIÓN JURÍDICA
1. La normativa sobre el litoral15
A. Precedentes: accesiones, terrenos invadidos por el mar y dominio público
sobrevenido.
En el derecho histórico sobre el demanio público marítimo-terrestre se con-
templaba, como supuesto de alteración de la ribera del mar, la invasión natural
de terrenos por el mar (cfr. artículos 6 de la LC antes de la reforma de 2013)16.
Este supuesto calificado indebidamente de «expropiación natural» —ya que la
invasión por el mar no da derecho alguno a indemnización— sí que puede con-
siderarse como un caso de «dominio público sobrevenido» o de «dominio pú-
blico por accesión»17, aunque no se considerarán incluidos en el dominio públi-
co los terrenos inundados mediante técnicas artificiales, cuya cota sea superior
a la de la mayor pleamar18.
En tal caso de los terrenos invadidos naturalmente por el mar, los propieta-
rios de los terrenos amenazados por la invasión del mar podían construir obras
de defensa, previa autorización o concesión, pero si la invasión por el mar se
consumaba, los terrenos invadidos pasaban a formar parte del dominio público
como zona marítimo-terrestre o lecho del mar territorial (cfr. artículo 4,3 LC
antes de la reforma de 2013 y artículo 9 del Real Decreto 1471/1989)19. El
avance del mar hacia tierra por causas naturales, sin que pueda ser impedido
15
Siguiendo al profesor Menéndez Rexach consideramos que dentro del concepto de «litoral» se
encuentra comprendida una zona marítima (aguas interiores, mar territorial, zona económica exclusi-
va) y otra terrestre, incluyendo en esta última una franja de dominio público (la costa o ribera del mar
y otras pertenencias demaniales) y otra de terrenos colindantes afectados por las servidumbres legales
y la zona de infuencia de la LC (cfr. Su trabajo sobre «La gestión integrada del litoral», en M. C. Núñez
Lozano (Dir.) (2010): Hacia una política marítima integrada de la Unión Europea. Estudios de polí-
tica marítima, Iustel, Madrid, pp. 135-139.
16 Vid. También el artículo 9 del Reglamento de la LC, aprobado por Real Decreto 1471/1989 (dero-
gado por el nuevo reglamento contenido en el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, en adelante,
RLC). La Ley de Costas de 1969 contemplaba igualmente —en su artículo 5,2 in ne— el mismo supues-
to de invasión por el mar. Del mismo modo pasaban al dominio público los terrenos provados que sean
invadidos por las arenas de las playas (cfr. artículo 6,1 LC, antes de su reforma de 2013). Sobre este tema
cfr. el estudio de Menéndez Rexach, A. (2013): «Costas» en Derecho de los Bienes Públicos, dirigido por
L. Parejo Alfonso y A. Palomar Olmeda, tomo III, Aranzadi, Cizur Menor, pp. 166 y 167. Sobre la varia-
bilidad en la afectación de los bienes del demanio natural y, en particular, del dominio público marítimo-
17
Cfr. el estudio de Rodríguez López, P. (2010): Playas y costas en el Derecho Español. A propó-
sito de la Ley de Costas de 1988, Bosch, Barcelona.
18
Ibídem. Pp. 148 y ss.
19
Cfr. el comentario al artículo 4,3 de la LC por Martínez Cordero, J. R. (2010): El Derecho de
Costas en España, La ley , Madrid, pp. 273 a 275.
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Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
por las actuaciones defensa humanas, obliga a realizar un nuevo deslinde en las
zonas en que se produzca con persistencia20.
B. Protocolo relativo a la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del
Mediterráneo de 2008
En enero de 2009 tuvo lugar en Madrid la firma del 7º Protocolo del «Con-
venio de Barcelona para la protección del medio marino y la región costera del
Mediterráneo», relativo a la «Gestión integrada de las zonas costeras» y que ha
entrado en vigor el 24 de marzo de 201121. Además de incluir por primera vez
en el Derecho Internacional los principios, bases e instrumentos para la gestión
integrada de las zonas costeras (GIZC)22, hay referencias a la incidencia del
cambio climático y, en particular:
1º. al determinar uno de los límites geográficos del litoral sobre los que los
Estados parte pueden definir con libertad pero, siempre, respetando un requisi-
to de fondo, que «el límite hacia la tierra difiera, en más o en menos, del límite
del territorio de las entidades administrativas costeras arriba definidas, con mi-
ras a aplicar, entre otras cosas, el enfoque ecosistémico y criterios económicos
y sociales, y considerar las necesidades específicas de las islas en relación con
sus características geomorfológicas y los efectos negativos del cambio climáti-
co» (artículo 3, 2, b) del Protocolo)23.
2º. al precisar los objetivos en la gestión integrada de las zonas costeras se
establece una de sus finalidades, orientada a «prevenir y/o reducir los efectos de
los riesgos naturales y en particular del cambio climático, que puedan ser debi-
das a actividades naturales o humanas» (artículo 5, e).
3º. al instituir una regla de prohibición general en cuanto a las construccio-
nes en las zonas costeras: la establecida en el artículo 8, 2 del Protocolo «a
20
Ibídem. p. 274.
21
Cfr. el trabajo de Prieur, M. y Sanz Larruga, F. J. (2009): «El Protoclo sobre gestión integrada
de las zonas costeras del Mediterráneo», en Estudios sobre la ordenación, planicación y gestión del
litortal: hacia un modelo integrado y sostenible, Coord. M. García Pérez y F. J. Sanz Larruga, Funda-
ción Barrié de la Maza, A Coruña, pp. 15-28.
22
Sobre el concepto y contenido de la GIZC cfr. los trabajos de Sanz Larruga, F. J. (2009): «La
Unión Europea y la Estrategia comunitaria sobre gestión integrada de las zonas costeras», en Estudios
sobre la ordenación, planicación y gestión del litoral: hacia un modelo integrado y sostenible, Ob-
servatorio del Litoral de la Universidad de A Coruña y Fundación Pedro Barrié de la Maza, A Coruña,
pp. 29 y ss.; Menéndez Rexach, A. (2010), «La gestión integrada del litoral», en Núñez Lozano, M. C.
(Dir.), Hacia una política marítima integrada de la Unión Europea. Estudios de política marítima,
Iustel, Madrid; Sanz Larruga, F. J. (2012): «De la protección de la costa a la ordenación integrada del
litoral», López Ramón, F. (coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2012, Ministerio de Medio
Ambiente, Madrid; Sanz Larruga, F. J. (2013): «Litoral, costas, medio ambiente: bases para su gestión
integrada y sostenible», en F. López Ramón y V. Escartín Escudé (coords.), Bienes Públicos,
Urbanismo y Medio Ambiente, Marcial Pons, Madrid; y Zamorano Wisnes, J. (2013): La ordenación
del litoral. Una propuesta de gestión integrada, La Ley, Madrid. Y, también desde una perspectiva
interdisciplinar, el libro colectivo dirigido por Doménech, J. L. (2009): Gestión integrada de zonas
costeras, Aenor, Madrid, en el que tuve el honor de prologarlo.
23
El subrayado es mío.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
545
partir del nivel alcanzado por el nivel más alto del mar en invierno», con una
anchura no inferior a los 100 metros y para cuya determinación debe de tenerse
en cuenta, entre otros factores, «los espacios directa y negativamente afectados
por el cambio climático y los riesgos natura»24.
4º. al recomendar a las Partes a introducir en sus Estrategias nacionales «po-
líticas de prevención de riesgos naturales» mediante «evaluaciones de la vulne-
rabilidad y de los riesgos» y adoptando medidas de prevención, mitigación y
adaptación para hacer frente a los efectos de catástrofes naturales (el cambio
climático, por ejemplo) (cfr. artículo 22). Asimismo, se compromete a las Par-
tes para que adopten las medidas necesarias para «prevenir y mitigar el impacto
negativo de la erosión costera» (cfr. artículo 23, 1).
C. La reforma de la Ley de Costas en 2013 y las referencias al cambio
climático25:
a) Tardía e insuficiente incorporación del cambio climático en el nuevo régi-
men jurídico de las costas. La previsión de las medidas de adaptación.
24
Se trata de un límite susceptible de excepción pero solo en los siguientes casos:
1º) de «proyectos de interés público», y 2º) de «zonas en las que existan obstáculos particulares de
índole geográca o de otro tipo, en especial los relacionados con la densidad demográca o las necesi-
dades sociales, en las que la vivienda individual, la urbanización o el desarrollo se rijan por instrumen-
tos jurídicos nacionales».
25
Hasta el momento presente los trabajos publicados analizando particularmente esta materia —
las relación entre el nuevo régimen jurídico de la costas y el cambio climático— son los siguientes:
Arana García, E. (2015): «La Ley 2/2013, de protección y usos sostenible del litoral: las “soluciones
singulares” y las nuevas medidas relativas a los riesgos naturales de la costa» en Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente, nº 295, pp. 101-136; Arroyo Yanes, L. M. (2015): «El tratamiento del
cambio climático en la legislación de costas», en El litoral de Andalucía. Norma y naturaleza, (Eds.)
Rodríguez Vidal, J. y Núñez Lozano, M. C., Universidad de Huelva, Huelva, pp. 227-253; Arroyo
Yanes, L. M. (2016): «La conformación de un marco normativo para hacer frente a los efectos adver-
sos del cambio climático en el litoral», en Estudios Jurídicos sobre el Litoral, (Dir.) Núñez Lozano, M.
C., Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 409-450; Capote Pérez, L. J. (2014): «La lucha contra el cambio
climático en el Derecho Español: el ejemplo de la legislación de costas», en Riesgos Naturales y Cam-
bio Climático, (Eds.) Santamarta, J., Hernández-Gutiérrez, L. E. y Arraiza Bermúdez-Cañete, M. P.,
Colegio de Ingenieros de Montes, pp. 199-208; García Pérez, M. y Sanz Larruga, F. J.: «Reexiones
en torno a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible y de modicación de la Ley
22/1988, de 28 de julio, de Costas», en La nueva regulación de las costas: Actas del IX Congreso de
la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Santiago de Compostela., Coord.
por J. L. Carro Fernández-Valmayor y otros; Navarro Ortega, A. (2012): «La protección del medio
ambiente marino y costero e la política ambiental comunitaria y la lucha contra el cambio climático»,
en Derecho, Globalización, Riesgo y Medio Ambiente, (Eds.) Pérez Alonso, E. y otros, Tirant lo
Blanch, Valencia, pp. 219-247; Navarro Rodríguez, P.: «La protección del litoral español frente al
cambio climático. Coordinación y colaboración para una gestión integrada de las zonas costeras», en
La protección del patrimonio litoral, Coord. Pérez Gálvez, y Alenza García, J. F., pp. 791-854; Nava-
rro Rodríguez, P. y Montes Worbys, F. (2012): «Protección del litoral y lucha contra el cambio climá-
tico en Andalucía a la luz del proyecto de modicación de la Ley de Costas», en Revista Andaluza de
Administración Pública, nº 84, pp. 135-176. También puede consultarse los comentarios que sobre esta
temática se contienen a lo largo de la brillante monografía de Pons Cánovas, F. (2015): El nuevo régi-
men jurídico de las costas ¿contribuirá de forma ecaz a la protección y al uso sostenible del litoral?,
Thomson-Reuters, Aranzadi, Cizur Menor. Igualmente son útiles los comentarios que al respecto se
recogen los trabajo que integran la obra colectiva dirigida por Pérez Gálvez, J. F. (2014): El nuevo
Derecho de Costas. Ley y nuevo Reglamento de Costas, Bosch, Barcelona.
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Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
Las referencias de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sos-
tenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de
Costas de España (LPUSL), al fenómeno del cambio climático son casi las
únicas manifestaciones de su pretendida sostenibilidad ambiental26. Se trata
de una inclusión tardía, realizada en la última fase de su tramitación parla-
mentaria —mediante las enmiendas nº 176 y 180 presentadas por el Grupo
Parlamentario Popular en el Senado—, presumiblemente motivada por las
críticas vertidas al proyecto de Ley27.
Como señala Arroyo Yanes de modo crítico al referirse a esta materia:
«nos hallamos (…) ante unas meras disposiciones transversales (…) pero sin
ofrecer un tratamiento acabado y completo para afrontar todos los retos que
pueden llegar a generar esa problemática en ese contexto concreto» y conclu-
ye «se trata de medidas normativas parciales que articulan una primera y so-
mera aproximación a la problemática referida pero que, aunque supongan un
primer cuadro normativo del que partir, resulta todavía insuficiente para
afrontar la problemática toda que en el plano jurídico-administrativo ofrece el
cambio climático en el litoral»28.
En todo caso, el nuevo artículo 2, a) de la LC, referido a los «fines» de la
actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre, incluye
junto a los su determinación, aseguramiento de su integridad y adecuada con-
servación, «mediante las medidas de protección y restauración necesarias» y
«cuando proceda de adaptación teniendo en cuenta los efectos del cambio
climático»29.
b) El régimen del dominio público marítimo-terrestre «en situación de
regresión grave».
26
En este sentido González García, J. (2013): «Cuestiones problemáticas de protección del litoral
en el proyecto de Ley de reforma de la Ley de Costas», Revista Aranzadi de Urbanismo y Edicación,
nº 26, pp. 53-75.
27
La referencia al cambio climático en la ley había sido reclamada por los grupos ecologistas y por
algunos expertos en ingeniería costera. Vid. el informe presentado por Losada Rodríguez (2012). Tam-
bién el trabajo de Navarro Rodríguez y Montes Wobys (2012) donde, además de llamar la atención
sobre la importancia de introducir en la LC medidas contra los efectos del cambio climático y de tener
en cuenta las múltiples competencias (estatales, autonómicas y locales) que concurren en la protección
y ordenación del litoral, subrayan la necesidad de articular mecanismos e instrumentos ecaces para la
coordinación y colaboración interadministrativas en esta materia. Por su parte Pons Cánovas incide en
la falta de integración en el proyecto de ley sobre la adaptación al cambio climático (El nuevo régimen
jurídico de las costas, cit. pp. 90 y 91).
28
«La conformación de un marco normativo para hacer frente a los efectos adversos del cambio
climático…», cit. y op. cit. p. 425.
29
El subrayado es mio. Cfr. También el artículo 2, a) del RLC. Según Arroyo Yanes este criterio
tiene un alcance limitado ya que no a proyectarse más allá del dominio público marítimo-terestre pese
a que los efectos pueden ir más allá, sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar (Cfr. «La confor-
mación de un marco normativo…», cit. y loc. cit. pp. 433-434
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
547
Muy relacionado con los efectos del cambio climático es el nuevo régimen
de los tramos del dominio público marítimo-terrestre que están «en situación
de regresión grave» y que se contiene en el artículo 13 ter de la LC30. De forma
resumida, la Administración General del Estado puede declarar por Orden Mi-
nisterial (previo informe de la Comunidad Autónoma correspondiente) en «si-
tuación de grave regresión» los tramos del dominio público marítimo-terrestre
en los que se verifique un retroceso en la línea de orilla (apartados 1º y 6º) y
en consecuencia, dicha declaración impide en otorgamiento en dichos tramos
de ningún título de ocupación (apartado 2º); no obstante, excepcionalmente
podrán otorgarse (salvo riesgo de inundación) ciertos de derechos de ocupa-
ción y la Administración del Estado podrá realizar sobre ellos actuaciones de
protección, conservación o restauración, con la posibilidad de imponer a los
beneficiarios contribuciones especiales (apartados 3º a 5º); en todo caso, si se
produce la inundación por el mar, se extinguen los títulos habilitantes para su
ocupación (apartado 4º in fine), si bien, los efectos de la declaración de «regre-
sión grave» se pueden revocar si las circunstancias que la motivaron despare-
cen (apartado 7º).
Según la profesora Núñez Lozano —además que la novedad de este régimen
jurídico es relativo31— esta regulación «podría calificarse como una medida del
legislador más efectista que práctica»32. Incluso llega a afirmar comentando el
desarrollo reglamentario de la LC en esta materia que «el RLC, realmente ha
querido que el régimen del dominio público en situación de regresión grave no
tenga efectividad»33. Existe, por ejemplo, ausencia de criterios técnicos preci-
sos a la hora de verificar el «retroceso en la línea de orilla» (cfr. artículo 13 ter,
1º) sobre el que el RLC no aporta elementos suficientemente precisos sobre la
propia «línea de orilla» y sobre el quantum de la regresión34. Por otra parte,
también es criticable la «escasa atención que presta la legislación de costas a los
30
Cfr. el comentario a esta disposición en el trabajo de Núñez Lozano, M. C. (2016): «El dominio
público marítimo-terrestre en situación de regresión grave», en Estudios Jurídicos sobre el Litoral,
(Dir.) Núñez Lozano, M. C., Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 451-480.
31
Según esta autora, «ya el artículo 41 LC permitía extinguir de manera anticipada el título de
ocupación (…) y al amparo del artículo 74.4 LC, es posible denegar las concesiones y autorizaciones
por razones de interés público o cuando atenten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre»
(«El dominio público marítimo-terrestre en situación de regresión grave», cit. y loc. cit. p. 477). La
misma autora añade que las causa del fenómeno de «regresión costera» pueden producirse de manera
natural o por activadades humanas, y, entre eestas se encuentran: la disminucón de aportes sedimenta-
rios de los ríos, las extracciones de sedimentos de la propia playa, la alteración de las dinámicas del
litoral por obras terrestres o por infaestructuras marinas y, por supuesto, el cambio climático (Ibídem.
p. 454).
32
Ibídem. p. 478.
33
Ibídem. p. 456.
34
La autora destaca aquí la crítica que, sobre este punto, ha vertido la doctrina más autorizada:
Pérez Gálvez, J. F.: El nuevo Derecho de Costas…, cit. pp. 186 a 188; y Pons Cánovas, F.: El nuevo
régimen jurídico de las costas…, cit. p. 168. El requisito previsto en el artículo 29,1 del RLC de que
«se verique un retroceso de la línea de orilla superior a 5 metros al año, en cada uno de los últimos
cinclo años, siempre que se estime que no puedan recuperar su estado anterior por procesos naturales»
548
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
espacios de propiedad privada colindantes con los tramos de demanio público
en situación de regresión grave, más en particular cuando el avance del mar se
haya saldado con una modificación hacia el interior de la línea de la ribera del
mar»35.
c) Régimen jurídico de utilización del dominio público marítimo-terrestre y
la incidencia del cambio climático.
Siguiendo el análisis efectuado por Arroyo Yanes —sobre las aportaciones del
régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre a la lucha contra la el
cambio climático36— se pueden señalar los siguientes elementos normativos:
1º. la inclusión del contenido de la evaluación de los efectos del cambio
climático en los proyectos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre
(cfr. los artículos 44,2 párrafo 2º de la LC, y 91, 2 y 92 en conexión con el artí-
culo 85, 1 del RLC). Dichos proyectos habrán de formularse conforme al pla-
neamiento urbanístico y han de prever a adaptación de las obras a su entorno y,
en su caso, la influencia de la obra sobre la costa y los posibles efectos de regre-
sión37.
2º. la consideración del cambio climático en relación con los proyectos de
las Comunidades Autónomas sobre bienes del dominio público marítimo-te-
rrestre que le están adscritos (cfr. artículo 106 del RLC). Se proyecta sobre
obras efectuadas por las Administraciones autonómicas sobre dicho dominio
tales como nuevos puertos y vías de transporte, así como de la aplicación o
modificación de las existentes, para cuya aprobación se requiere el informe fa-
vorable de la Administración General del Estado38.
3º. la consideración de los efectos del cambio climático en relación con el
otorgamiento de las autorizaciones administrativas de extracciones de áridos y
de la realización de dragados (cfr. artículo 128, 3 RLC)39.
4º. Como elemento favorable a la ampliación de plazos relativos a las con-
cesiones (cfr. artículos 66,2 LC y 135, 5 in fine RLC). Cuando se trate de usos
parece, según la citada doctrina, del todo insuciente para afrontar con ecacia y seguridad los efectos
del cambio climático sobre las zonas costeras.
35 Núñez Lozano, M. C.: «El dominio público marítimo-terrestre en…», cit y loc. cit. 465. También
no queda muy claro en la LC cuándo es posible, en tal caso, ralizar obras de defensa al amparo del
artículo 6 LC (Ibídem. p. 467).
36
En su trabajo sobre «La conformación de un marco normativo para hacer frente a los efectos
adversos del cambio climático en el litorial», cit. y loc. cit. pp. 431 a 445.
37
Ibídem. p. 435. El los arts. 91 y 92 del RLC se precisan los requisitos para llevar a cabo dicha
evaluación. En opinión de Arroyo Yanes, esta regulación «es una de las grandes aprotaciones del autor
del RLC a la problemática del cambio climático en las zonas costeras» (Ibídem. p. 436).
38
Ibídem. pp. 437 a 439.
39
Ibídem. pp. 439 a 440. Sobre este tema téngase en cuenta la existencia del documento aprobado
en 2015 por la Comisión Interministerial de Estrategias Marinas: «Directrices para la caracterización
del material del dragado y su reubicación en aguas del dominio público marítimo-terrestre».
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
549
que desempeñen una función o presten un servicio que, por su naturaleza, re-
quieran la ocupación del dominio público marítimo-terrestre o de servicios pú-
blicos o al público, sus respectivos plazos de concesión pueden ampliarse en
una quinta parte si sus solicitantes presentan un proyecto para la regeneración
de las playas y lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático40. En
definitiva, como bien expresa Arroyo Yanes, «la Administración utiliza a estos
concesionarios como agentes colaboradores para este fin contra la erosión y el
cambio climático»41.
5º. como causa de extinción del derecho a la ocupación del dominio público
marítimo-terrestre al mediar la revocación de la concesión por existir riesgo de
que las obras e instalaciones sean alcanzadas por el mar (cfr. artículos 55; y
78,1 LC en relación con el artículo 161, 1, m) RLC). Como añade Arroyo Yanes
debe tratarse de un riesgo palpable para justificar la revocación, tanto de las
autorizaciones como de las concesiones, que además no conllevan un derecho
de indemnización42.
6º. como obligación a incluir en los títulos de otorgamiento de concesiones
y autorizaciones (cfr. artículos 76, m) LC y 161, 1 en relación con el 158 y ss
del RLC). Se trata de condiciones que pueden incluirse en los títulos de otorga-
miento de concesiones y autorizaciones, como resultado de la evaluación de sus
efectos y, en su caso, sobre las obligaciones del adjudicatario de adoptar las
medidas por la Administración de adaptación a la subida del mar, los cambios
de oleaje u otros efectos del cambio climático43.
7º. como criterio de graduación de la ampliación de los plazos máximos en
las prórrogas de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior
(cfr. artículos 66, 2 LC y 175, 1, a) RLC). Como el supuesto recogido en el
apartado 4º, se puede ampliar en una quinta parte el plazo cuando el concesio-
nario financie proyectos de regeneración de playas o de lucha contra la erosión
y los efectos del cambio climático44.
8º. asumiéndose como factor de mitigación del cambio climático vinculán-
dolo a la eficiencia energética de las obras e instalaciones realizadas al amparo
de la normativa anterior (cfr. Disposición Transitoria 4ª de la LC y artículo 175,
1, b) RLC)45.
40
Ibídem. p. 440.
41
Ibídem.
42
Ibídem. pp. 440 y 441.
43
Ibídem. pp. 441 y 442.
44
Ibídem. pp. 442 y 443.
45
Ibídem. pp. 443 y 444. A diferencia del resto de las referencias norimativas que remiten a me-
didas de adaptación al cambio climático de las zonas costeras, esta de la aplicación de eciencia ener-
gética (que aparece junto medidad de ahorro de agua) se trata de medidas de mitigación. Pero como
bien señala Arroyo Yanes. «no nos hallamos aquí propiamente con los efectos negativos del cambio
550
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
d) La previsión de instrumentos estratégicos y de planificación. Remisión.
La LPUSL establece en su Disposición Adicional 8ª
46 la exigencia de la ela-
boración de determinados instrumentos de protección frente a las incidencias del
cambio climático por parte de las siguientes Administraciones territoriales:
1º. Una «estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio
climático», que deberá elaborar el Ministerio de Agricultura, Alimenta-
ción y Medio Ambiente, en el plazo de dos años desde la entrada en vi-
gor de la Ley 2/2013, y que deberá someterse a evaluación ambiental
estratégica. En dicha Estrategia deberá contenerse como mínimo la indi-
cación de «los distintos grados de vulnerabilidad y riesgo del litoral y se
propondrán medidas para hacer frente a sus posibles efectos» (apartado
1)47. Aunque con dos años de retraso respecto del plazo previsto en la
LPUSL, la «Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa
Española» fue aprobada el 24 de julio de 2017. Por su importancia a los
efectos de este trabajo le dedicamos su apartado III.
2º. Un «Plan de adaptación» de los terrenos sobre los que se hayan adscrito
terrenos de dominio público marítimo-terrestre a las Comunidades Au-
tónomas, conforme al artículo 49 de la LC, que deberán presentar las
mismas a la aprobación del Ministerio de Agricultura, Alimentación y
Medio Ambiente. Dicho Plan de adaptación se ha de referir no solo a los
terrenos sino también a «las estructuras construidas sobre ellos para ha-
cer frente a los posibles efectos del cambio climático»48.
e) Conclusiones.
La totalidad de la doctrina jurídica (Pons Cánovas, Arroyo Yanes, Pérez
Gálvez y nosotros mismos) que ha analizado el nuevo régimen jurídico de las
costas y la inserción de la problemática del cambio climático coincide en su
crítica por tratarse de una regulación superficial, insuficiente, incompleta y, en
ocasiones, errática técnicamente49. El mismo Arroyo Yanes concluye en la ne-
cesidad de «modificar este grupo normativo para adaptarlo fielmente a las nue-
climático en los espacios costeros, sino con los espacios costeros como sede física de actividades y
comportamientos qye pueden producir ese resultado general no querido» (Ibídem. p. 443).
46
Disposición introducida por la enmienda nº 180 del grupo parlamentario del Partido Popular en
el Senado.
47
Dice al respecto el preámbulo de la LPUSL: «Junto a estas medidas de carácter jurídico, la Ley
impone al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio ambiente la obligación de elaborar una
estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático. Con ello, se conseguirá
disponer de un diagnóstico riguroso de los riesgos asociados al cambio climático que afectan a nuestra
costa, y de una serie de medidas que permitan mitigarlos».
48
Aunque hasta el día de hoy no tengamos constancia de que se haya aprobado alguno de estos
«planes de adaptación» autonómicos, nos remitimos al apartado IV.1 de este trabajo donde analizamos
algunas iniciativas autonómicas relacionadas con esta materia.
49
Desde el punto de vista técnico (no jurídico) son muy relevantes las críticas realizadas por Lo-
sada Rodríguez, M. A.: (Informe) Análisis y Comentarios al Borrador de Anteproyecto de Ley de
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
551
vas condiciones ambientales fruto del cambio climático»50 y, «el marco norma-
tivo para adaptar y mitigar los efectos del cambio climático en el litoral se
encuentra actualmente “in fieri”, esto es, se halla en abierto proceso de desarro-
llo y acabado»51. La reforma de la LC de 2013 ha sido una oportunidad desper-
diciada para abordar con seriedad este problema y, ante la introducción precipi-
tada del cambio climático en la LC, también hubiera sido una buena ocasión
para haber enriquecido el régimen que estamos estudiando con la aprobación
del RLC en 2014, pero tampoco esto ha sucedido. Más bien, la reforma de la
LC de 2013 ha podido propiciar un retroceso en la defensa de la costa ante el
cambio climático al primar por encima de la sostenibilidad ambiental y de la
gestión de los riesgos futuros una excesiva prioridad de los intereses económi-
cos y privados que allí concurren.
Ciertamente podrá afirmarse que pesan todavía muchas incertidumbres so-
bre los efectos cuantitativos y cualitativos del cambio climático en las zonas
costeras. Sin embargo, desde el punto de vista jurídico está comenzando a surtir
efectos, como se puede deducir de alguna jurisprudencia, todavía aislada52. Y,
en cualquier caso, la incertidumbre es susceptible de tratamiento jurídico, como
ha tenido la ocasión de exponer extensamente en muchos de sus últimos traba-
jos Esteve Pardo53.
Una última reflexión de carácter general. Tenemos la convicción, comparti-
da con otros especialistas, de que, antes que abrir tan generosamente los límites
en el desarrollo económico de la costa, debería haberse esperado a tener un
conocimiento más completo de los riesgos y vulnerabilidades de las zonas cos-
teras ante el cambio climático. O, al menos, haber meditado más pausadamente
la relajación protectora que introduce la Ley ante hechos que pueden llegar a
Protección y Uso Sostenible del litoral y de modicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas,
Granada 1 de octubre de 2012.
50
En su repetido trabajo «La conformación de un marco normativo…», cit. y loc. cit. p. 445).
51
Ibídem. p. 449. Añade en la misma dirección: «queda todavía mucho por realizar y todo ese
proceso necesita de un impulso tan intenso y profundo para que, al menos en lagunas zonas del litoral
español, pueda armarse que nos encontramos ante un régimen terminado y perlado en todos los as-
pectos que suscita un capítulo tan sustantivo, compleo y poliédrico como este» (Ibídem).
52
Por ejemplo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña nº 246/2004 (sala de lo
contencioso-administrativo, sección 2ª) de 23 de marzo de 2004, sobre el papel que puede cumplir el
derecho urbanístico en la evitación de riesgos, naturales y tecnológicos, donde se hace referencia al
principio de precaución. Vid. sobre ella el comentario de Martín Morales, M. L. (2005): ¿Subyace el
principio de precaución en el ámbito urbanístico?, El principio de precaución y su proyección en el
Derecho Administrativo, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, pp. 297-329. Y más reciente-
mente, la sentencia del Tribunal de Justicia de Castilla y León de 8 de enero de 2008, en el que se veta
la instalación de una estación de esquí por «ser inviable con el cambio de clima». Vid. un comentario
de Alenza García, J. F. (2009): «Cambio climático y modicación de un plan de ordenación de recur-
sos naturales» (Comentario a la STSJ de Castilla y León de 8 de enero de 2008), Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente , nº 254, págs. 151-174.
53
Entre otros, Esteve Pardo, J. (2009): Técnica, Riesgo y Derecho: tratamiento del riesgo tecno-
lógico en el derecho ambiental, Ariel, Barcelona, 1999, y El desconcierto del Leviatán. Política y de-
recho ante las incertidumbres de la ciencia. Marcial Pons, Madrid.
552
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
ser irreversibles (como la regresión costera en algunos lugares del litoral) y que,
pese a la imposición de las contribuciones especiales (para la ejecución de las
obras de protección, mejora o defensa del dominio públicos marítimo-terres-
tre), resultan inasumibles para el erario público.
D. La protección del medio ambiente marino, la ordenación de los espacios
marítimos y el cambio climático.
Fruto de la «política marítima integrada» (PMI) —a la que nos referimos al
comienzo de este trabajo— se han aprobado dos normas comunitarias que se
proyectan sobre el medio marino pero que, sin duda, tienen su incidencia sobre
las zonas costeras: la Directiva 2008/567/CE por la que se establece un marco
de acción comunitaria para la política del medio marino («Directiva sobre la
estrategia marina» y pilar ambiental de la PMI) y la Directiva 2014/89/UE por
la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo. Ambas
normas han sido ya transpuestas al ordenamiento español: la primera en virtud
de Ley 41/2010, 29 de diciembre, del protección del medio marino, que tiene
como objetivo fundamental la consecución del «buen estado ambiental» de
nuestros mares a más tardar en 202054; y la segunda mediante Real Decreto
363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del
espacio marino55.
Pues bien, en estas normas de transposición llama la atención la débil refe-
rencia al cambio climático. Así, en la Ley 41/2010, además de una ligera refe-
rencia en el Preámbulo al señalar las presiones impactos sobre el medio marino,
el artículo 4 donde se recogen los «criterios de planificación en el medio mari-
no» se dispone que el «Gobierno podrá aprobar directrices comunes a todas las
Estrategias Marinas (que es el principal instrumento de planificación que pre-
vé) con el fin de garantizar la coherencia de sus objetivos» y entre otros aspec-
tos el relativo a «la mitigación de los efectos y la adaptación al cambio climáti-
co» (artículo 4, 2, g). Por su parte, el referido Real Decreto 363/2017, al
determinar los objetivos del «plan de ordenación de espacios marítimos» de
cada Demarcación: establecer la ordenación espacial y temporal (planificación)
de todas las actividades y usos —existentes y futuros— que concurren en las
aguas marinas españolas con el fin de lograr el desarrollo sostenible (ambiental,
social y económico) de los sectores marítimos y la conservación, protección y
mejora de los recursos marinos, se incluye «la resiliencia a los efectos del cam-
bio climático» (cfr. artículo 5, c) in fine).
54 Vid. Arana García, E., Navarro Ortega, A., y Sanz Larruga (Dirs.) (2012): La ordenación jurí-
dica del medio marino en España: estudios sobre la Ley 41/2010, de protección del medio marino,
Civitas-Thomson-Reuters, Cizur Menor.
55
Cfr. El trabajo de Sanz Larruga, F. J. (2017): «La nueva ordenación del espacio marítimo: aná-
lisis del Real Decreto 636/2017, de 8 de abril», Práctica Urbanística, en prensa.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
553
2. La normativa de aguas: la regulación de la evaluación y gestión de las
inundaciones en las zonas costeras
Unos pocos años antes de que tuviera lugar la reforma de la LC de 201356,
uno de los señalados efectos del cambio climático como es el tema de las inun-
daciones había sido abordado en sede la normativa de aguas en el transcurso de
la transposición del Derecho Comunitario es esta materia57. En efecto, el Real
Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inunda-
ción —que constituye, a su vez, la transposición en España de la Directiva
2007/60/CE58— declara en su Preámbulo que «en materia de protección de la
costa, parte de los preceptos previstos e impulsados por este real decreto desa-
rrollan y complementan la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (…) De esta
forma, se coordinan adecuadamente las inundaciones en la costa, con las inun-
daciones en las zonas de transición y las inundaciones fluviales, incorporando
todas ellas en el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables»59.
56
Nosotros llamamos la atención sobre ausencia en la LPUSL a la normativa sobre evaluación y
gestión del riesgo de las inundaciones que había sido aprobada en 2010 (Cfr. García Pérez, M. y Sanz
Larruga, F. J.: «Reexiones en torno a la Ley 2/2013…», cit. y loc. Cit.). También Pons Cánovas se
reere en su trabajo sobre la reforma de la LC a la «insuciente apelación a la Directiva 2007/60/CE y
al Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, sobre evaluación y gestión de riesgos de inundación» (cfr. El
nuevo régimen jurídico de las costas…, cit. pp. 89 y 90).
57
Sobre el concepto y consecuencias jurídicas del «riesgo natural” y del “riesgo de inundación»
cfr. El trabajo de Conde Antequera, J. (2015): «La responsabilidad de la Administración por daños
derivados de fenómenos naturales: especial referencia al riesgo de inundación», en Revista Aragonesa
de Administración Pública, nº 45-46, pp. 67-100. Se entiende por «riesgo natural» la probabilidad de
que se produzca un daño o una catástrofe para la población de una zona o para sus bienes. El riesgo
depende, a su vez, de tres factores:
–la «peligrosidad»: magnitud que puede tener un suceso potencialmente catastroco y frecuencia
con la que ocurre.
–la «exposición»: volumen de población y bienes que pueden ser afectados.
–la «vulnerabilidad»: susceptibilidad que presenta una comunidad a ser dañada.
58
Esta Directiva tiene su base en la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comu-
nitario de actuación en el ámbiuto de la poítica de aguas. Sobre este materia de las inundaciones vid.
los estudios de López de Castro García-Morato, L. (2011): «La protección civil y gestión de riesgo de
inundaciones», en Protección Civil y emergencias: régimen jurídico, A. Menéndez Rexach (Dir.), La
Ley-El Consultor, Madrid, pp. 249-315, y (2012): «El reglamento estatal de inundaciones y el avance
en el enfoque holístico para la gestión de los riesgos naturales», Revista de Derecho Urbanístico y
Medio Ambiente, nº 275, pp. 41-88; y, también, el de Molina Giménez, A. (2010): «La disciplina
territorial del riesgo de inundaciones en el ordenamiento jurídico español», Revista Aranzadi de
Derecho Ambiental, nº 18, pp. 39-72. La Directiva 2007/60/ce trae causa, a su vez, de la Directiva
Marco del Agua de 2000. En el marco de los trabajos de implantación de la Directiva de Inundaciones
por la Comisión Europea, se han elaborado, entre otros, dos documentos que recopilan numerosa
información sobre adaptación al riesgo de inundación y usos del suelo: así, por ejemplo, el Informe
sobre normativos de usos del suelo y riesgos de inundación en Europa e inundaciones costeras: «WG
F 18 Workshop on Coastal Flooding and Spatial Palnning», (se puede consultar en la página web del
MAPAMA: http://www.mapama.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/
workshop-report-coastal-and-spatial-planningtcm7-459751.pdf>
59
Toda la cartografía generada por la Dirección General del Costas y Sostenibilidad del mar se ha
incorporado junto con la proviniente de la Dirección General del Agua en el visor del “Sistema Nacio-
554
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
En esta temática de las inundaciones como el «riesgo natural» que, cada vez,
produce mayores daños materiales60, la normativa comunitaria introduce un in-
teresante «enfoque holístico e integrado» (holistic and integrated approach) en
el que, por supuesto, se contemplan los supuestos de «inundación de las zonas
costeras»61. Según este régimen jurídico —que se aplica tanto sobre inundacio-
nes procedentes de aguas continentales como las «causadas por el mar en las
zonas costeras y las producidas por la acción conjunta de ríos y mar en las zonas
de transición» (artículo 3, b) in fine)— se prevén tres modalidades de instru-
mentos:
a) En una primer fase, la elaboración de la «evaluación preliminar del ries-
go de inundación» (regulados en el Capítulo II del citado Real Decreto),
que deberán realizarse en cada «demarcación hidrográfica»62, con objeto
de «determinar aquellas zonas del territorio para las cuales se haya llega-
do a la conclusión de que existe un riesgo potencial de inundación signi-
ficativa o en las cuales la materialización del riesgo puede considerarse
probado» (artículo 5)63.
b) Como segundo hito del proceso de aplicación de la Directiva 2007/60/
CE, los «mapas de peligrosidad (cálculo de la zona inundable) y de
riesgo de inundación (incorporación a la zona inundable de los usos del
suelo en cada zona y de los principales daños esperados)» —regulados
en el Capítulo III del RD 903/2010— que han de elaborarse en cada
nal de Cartografía de Zonas Inundables” cuyo acceso es gratuito y abierto para todo el público:
sig.mapama.es/snczi/visor.html?herramienta=DPHZI>.
60
Sobre los desastres naturales en España, los daños por las iundaciones y temporales marítimos
son los más cuantiosos (es estiman en unso 800 millones de euros anuales).
61
El artículo 3 del RD 903/2010 las dene como: «anegamiento temporal o permanente de terrenos
que no están normalmente cubiertos de agua a causa de mareas, oleaje, resacas o procesos erosivos de
la línea de costa, y las causadas por la acción conjunta de ríos y mar en las zonas de transición»
(apartado c). Incluso dene también oros conceptos costeros como la «zona costera inundable»
(apartado n). Desde el punto de vista técnico, se distinguen dos tipos de inundaciones relacioandas con
el mar: las costeras o marinas (causadas por mareas meteorológicas, olejae, onda larga) y maremotos
(producto de las erupciones volcánicas y temblores submarinos que sacuden el Planeta). El concepto
de inundación costera o «cota de inundación» se compone de la suma del «nivel medio del mar», la
«marea astronómica», la «marea meteorológica» y el llamado run up (o sobreelevación por efecto del
oleaje).
62
Como es sabido, la «demarcación hidrográca» está conformada por la zona terrestre y marina,
compuesta por una o varias cuencas hidrográcas vecinas (RD 125/2007 por el que se ja su ámbito
territorial). En la actualidad ya están aprobada la evaluación preliminar del reisgo de inundación
(EPRIs) —y con ellos, las áreas de riesgo potencial signicativo de inundación (ARPSIs)- de todas las
Demarcaciones Hidrográcas—. Esta información está disponible en la web del MAPAMA: http://
www.mapama.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/evaluacion-preliminar-
riesgos-inundacion/>.
63
Cfr. El artículo 7.3 del RD 903/2010, sobre especicaciones relativas a las zonas costeras en el
proceso de elaboración de dicha evaluación.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
555
«demarcación hidrográfica»64. Dicha información se integrará en el
«Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables» (artículo 10.3).
c) Los «planes de gestión del riesgo de inundación» —regulados en el Ca-
pítulo IV del RD 903/2010 (artículos 11 al 17)— que deberán elaborar
los organismos de cuenca (en las cuencas intercomunitarias) y las Admi-
nistraciones competentes (en las cuencas intracomunitarias) en cada de-
marcación geográfica, constituyen la herramienta clave de la Directiva
2007/60 y tienen como objetivo lograr una actuación coordinada de to-
das las Administraciones Públicas y la sociedad para reducir las conse-
cuencias negativas de las inundaciones, basándose en los programas de
medidas que cada una de las Administraciones debe aplicar en el ámbito
de sus competencias65. La aprobación de estos planes corresponde al Go-
bierno de la Nación (cfr. artículo 13)66.
Por su parte, los arts. 9, 9 bis, 9 ter, 9 quáter, 14 y 14 bis del Reglamento del
Dominio Público Hidráulico establecen la regulación específica sobre las mo-
dalidades de cada zona según su peligrosidad67. Y, en cuanto a las Comunidades
64
Estos mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación —que deberían haberse aprobado antes
del 22 de diciembre de 2013— siguen todavía en «fase de consulta pública». Una vez nalizada esta
fase se someten a informe del Comité de Autoridades Competentes u organismo equivalente en las
cuencas intracomunitarias y posterior se remitirán al Ministerio para su incorporación al Sistema Na-
cional de Cartografía de Zonas Inundables. La información sobre estos mapas está disponibles en la
web del MAPAMA: http://www.mapama.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inunda-
cion/mapa-peligrosidad-riesgo-inundacion/>.
65
En cuanto al Catálogo de medidas costeras de los «Planes de gestión de riesgo de inundaciones»
(PGRI) se distinguen los siguientes:
a) medidas de prevención (por ejemplo, ordenación territorial y urbanismo; limitaciones a los usos
del suelo en las zonas inundables; criterios constructivos para las edicaciones en zona inundable;
medidas para adapatr el planeamiento urbanístico; esrtudios de mejora sobre conocimiento de la ges-
tión del riesgo, etc.
b) medidas de protección: de caráter natural (medidas de restauración de la franja costera y la ribe-
ra del mar: rehabilitación del humedales, regenración de dunas, etc.) y de carácter antrópico o medidas
estructurales (encauzamientos, diques, etc.) que implican intervenciones físicas en los cauces, aguas
costeras y áreas propensas a inundaciones.
c) medidas de preparación: establecimiento y mejora de los sistema de alerta meteorológica, me-
jora de la planicación institucional de respuesta a emergencias, mejora de la concienciación pública
ante las inundaciones, etc.
d) medidas de recuperación y revisión. Obras de emergencia para reparación de infraestructuras,
planes de protección civil, prmoción de suero sobre personas y bienes, etc.
66
Sobre sus principios y objetivos, artículo 11 del RD. En todo caso, resaltamos el principio reco-
gido en la letra d) del citado artículo: «evitando el deterioro injusticado de los ecosistemas uviales y
costeros, y potenciando medidas de tipo no estructural contra las inundaciones». La mayor parte de
estos «planes de gestión del riesgo de inundación» de cada Demarcación Hidrográca han sido apro-
bados por el Consejo de Ministros de 15 de enero de 2016 (vid. su publicación en el BOE nº 19 de 22
de enero de 2016). Cfr. También la información disponible en la web del MAPAMA:
mapama.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/planes-gestion-riesgos-inunda-
cion/>.
67
La peligrosidad frente a inundaciones, en función de la zona donde se vaya a desarrollar el uso
o actividad:
556
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
Autónomas, estas pueden establecer normas adicionales de protección respecto
a las limitaciones de usos en las zonas inundables68. Y, finalmente, la normativa
contenida en los propios planes hidrológicos de cuenca puede recoger igual-
mente determinadas limitaciones específicas y más protectoras a los usos en
zonas inundables en sus ámbitos territoriales, respetando la regulación básica
La necesaria gestión integrada de las cuencas hidrográficas y de las zonas
costeras supone en este tema de la gestión de los riesgos de inundación una
prioridad que debe superar las inercias del pasado, de la gestión separada —no
unitaria— de ambos ámbitos geográficos, cuya interdependencia es natural-
mente indiscutible69.
3. La normativa sobre ordenación del territorio y urbanismo y la
incidencia de los riesgos naturales
La normativa sobre ordenación del territorio y urbanismo recoge en sus con-
tenidos la circunstancia de los riesgos naturales y, particularmente, los deriva-
dos de las inundaciones70. Limitándonos a la legislación básica contenida en el
texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana cabe destacar a
este respecto las siguientes disposiciones:
–Zona Flujo Preferente (ZFP): limitaciones a los usos vulnerables frente a avenidas o que supon-
gan una reducción de la capacidad de desagüe.
–Zona inundable (ZI): criterios constructivos para las edicaciones destinadas a viviendas y reco-
mendaciones de seguridad para otros usos.
–Régimen especial municipios alta inundabilidad: para municipios con más de 1/3 de su supercie
incluida en la ZFP, o que por la morfología de su territorio tengan una imposibilidad material para
orientar sus futuros desarrollos hacia zonas no inundables.
68
Así, por ejemplo, es el caso del «Plan de Prevención de avenidas e inundaciones en cauces ur-
banos andaluces» aprobado mediante el Decreto 189/2002; el «Plan de Acción Terrirtorial sobre pre-
vención del riesgo de inundación en la Comunidad Valenciana» (PATRICOVA), aprobado por Decre-
to 201/2015; o el «Plan territorial Sectorial de Ordenación de ríos y arroyos de la Comunidad
Autónoma del País Vasco», aprobado por Decreto 449/2013.
69
Un magníco intento en la doctrina jurídica de lograr esta gestión integrada es la obra de Nava-
rro Ortega, A.: «El régimen jurídico de las aguas de transición: un punto de encuentro entre la legosla-
ción de aguas y la de costas», que fue objeto de la tesis doctoral dirigida por el Profesor Estanislao
Arana García y defendida, en enero de 2014, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada.
Su texto puede consultarse en la siguiente dirección de internet: http://digibug.ugr.es/bits-
tream/10481/32663/1/23539884.pdf>.
70
La temática de los riesgos naturales derivados del agua (en particular, las inundaciones) y sus
relaciones con el urbanismo han sido objeto de estudio en varias obras obras jurídicas. Así, por ejem-
plo, la dirigida por González-Varas Ibáñez, S. (2005): Aguas y urbanismo, Fundación Instituto Euro-
mediterráneo del Agua, Murcia, y también, el dirigido por Menéndez Rexach, A. (2012): Planicación
y gestión del agua ante el cambio climático: experiencias comparadas y el caso de Madrid, La Ley,
Madrid.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
557
1º. Dentro del contenido del «principio de desarrollo territorial y urbano
sostenible», recogido en su artículo 3º, en virtud del «principio de desa-
rrollo sostenible» las políticas públicas relacionadas con el urbanismo
han de contribuir, entre otros fines, a la «prevención adecuada de riesgos
y peligros para la seguridad y la salud públicas» (cfr. apartado 2, c).
2º. en la regulación sobre el contenido del derecho de propiedad del suelo
«en situación rural o vacante de edificación», el propietario tiene el «de-
ber de conservarlo» y «ejecutar las obras necesarias para mantener los
terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión
(…), inundación, así como daños o perjuicios a terceros o al interés ge-
neral, incluidos los medioambientales» (cfr. artículo 16, 1).
3º. sobre las «bases del régimen del suelo» el artículo 20 relativo a los «cri-
terios básicos de utilización del suelo» se dispone que las Administra-
ciones Públicas deberán «atender, en la ordenación que hagan de los
usos del suelo…» a la «prevención de riesgos naturales y de accidentes
graves» (apartado, 1, c).
4º. en cuanto a las «situaciones básicas del suelo» recogidas en el artículo
21, el apartado 2, a) dispone que «está en situación de suelo rural (…) en
todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística
de su transformación mediante la urbanización que deberá incluir, como
mínimo (…) aquellos con riesgos naturales o tecnológicos…».
5º. finalmente, el artículo 22 sobre evaluación y seguimiento de la sosteni-
bilidad del desarrollo urbano prevé en su apartado 2º que el «informe de
sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuacio-
nes de urbanización deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ám-
bito objeto de ordenación».
Toda la normativa autonómica relativa a la ordenación del territorio y urba-
nismo tienen en cuenta el condicionante ambiental de los riesgos naturales —
debidamente acreditados— para la determinación de las modalidades de suelo
no urbanizable o rural para la prevención de riesgos que, habitualmente, conlle-
va la regla de prohibición tajante o directa de construcción en las áreas amena-
zadas por riesgos naturales71.
71 Cfr. el libro de González-Varas Ibáñez, S. (2009): Urbanismo y Ordenación del Territorio,
Aranzadi, Cizur Menor, pp. 429 a 442 donde se cita, sobre esta materia, abundante legislación autonó-
mica sobre ordenación del territorio y urbanismo. Cfr. también el trabajo de López de Castro García-
Morato, L.: «La protección civil ante la prevención y riesgo de inundaciones», cit. y loc. cit. pp. 292-
303.
558
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
4. LA NORMATIVA SOBRE PROTECCIÓN CIVIL. LA DIRECTRIZ
BÁSICA DE PLANIFICACIÓN SOBRE RIESGOS DE
INUNDACIONES
La reciente Ley estatal 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Pro-
tección Civil —en cuyo Preámbulo hay una mención al cambio climático en
cuanto que generador de amenazas—, regula todo el instrumento de la política
de seguridad pública que tiene por objeto el servicio público que «protege a las
personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante los diferentes tipos
de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la
acción humana…» (artículo 1,1). El «Sistema Nacional de Protección Civil»
integra la actividad de protección civil de todas las Administraciones Públicas,
desde la Administración General del Estado hasta las Administraciones Loca-
les, con el fin de «garantizar una respuesta coordinada y eficiente» (cfr. artículo
3, 1)72.
En el apartado de «planificación» destacan los instrumentos previstos como
son la «norma básica de protección civil» (cfr. artículo 13) y los «planes de
protección civil» (cfr. artículos 14 y 15), distinguiendo dentro de estos últimos,
el «Plan Estatal General», los «Planes Territoriales, de ámbito autonómico o
local»73, los «Planes Especiales» y los «Planes de Autoprotección».
Con relación al riesgo de las inundaciones, mientras no se oponga a l conte-
nido de la referida Ley 17/2015, sigue vigente la «Directriz Básica de Plani-
ficación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones», aprobada por
Resolución del Consejo de Ministros 31 de enero de 199574. Sus elementos
básicos son los siguientes: la tipología de inundaciones objeto de la Directriz
(incluidas las de origen marino)75, análisis de riesgos y zonificación territo-
72
Las actuaciones en que consiste la protección civil se pueden clasicar, siguiendo la estructura
del Título II de la Ley 17/2015, en actuaciones de «anticipación» (cfr. artículos 8 y 9), «prevención del
riesgos» (cfr. artículos 10 a 12), «planicación» (cfr. artículos 13 a 15), «repuesta inmediata a las
emergencias» (cfr. artículos 16 a 19) y «recuperación» (cfr. artículos 20 a 25).
73
Como establece el artículo 15, 2 son «Planes territoriales»: «todos aquellos que se elaboran para
hacer frente a los riesgos de emergencia que se puedan presentar en el territorio de una Comunidad
Autónoma o de una Entidad Local. Dichos Planes serán aprobados por la Administración competente,
autonómica o local, de conformidad con lo previsto en su legislación especíca». Cada Comunidad
Autónoma tiene competencias para desarrollar legislativamente esta normativa básica sobre protección
civil (cfr. sus Estatutos de Autonomía respectivos) y, en cuanto a las entidades locales, según el artícu-
lo 25 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local (tras la reforma operada por la Ley
27/2013), se reconoce al Municipio la competencia propia en materia de «protección civil» (artículo
25, 2, f) que, además, constituye un servicio mínimo obligatorio en los «municipios con población
superior a los 20.000 habitantes».
74
Este Directriz se aprobón sobre la base del Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se
aprobó la Norma Básica de Protección Civil (dictada, a su vez, en virtud de la ya derogada Ley 2/1985
a la que ha venido a sustituir la repetida Ley 17/2015), norma que,en principio sigue vigente en todo lo
que no se oponga a la Ley 17/2015.
75
En su apartado 2.1. b) se contempla la «inundación por escorrentía, avanida o desbordamiento
de cauces, provocada o potenciada por: (…) acción de las mareas».
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
559
rial, sistemas de previsión del riesgo de inundaciones, medidas de protección
de personas y bienes, y definición de las fases para la gestión de las emer-
gencias76.
5. OTRAS NORMATIVAS CONCURRENTES. LA
«INFRAESTRUCTURA VERDE»
Por último, nos referimos en este apartado a la figura de la «infraestructura
verde» que ha sido creada en virtud del artículo 15 de la Ley 42/2007, del patri-
monio natural y de la biodiversidad, tras su modificación por la Ley 33/2015,de
21 de septiembre77, con el objetivo de garantizar «la conectividad ecológica y
la restauración del territorio español». Como dispone el propio artículo 15, 1 el
Ministerio competente en materia de medio ambiente (actualmente, el Ministe-
rio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente) deberá elaborar
—con la colaboración de las Comunidades Autónomas y otros Ministerios im-
plicados— una «Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad
y restauración ecológicas». En el apartado 2º del mismo artículo 15 queda claro
que su ámbito es el territorio español, «terrestre y marino» y se citan, entre
muchos otros algunos elementos marinos de la misma: «corrientes oceánicas,
cañones submarinos, la rutas migratorias…». Más bien en estos casos de los
elementos marinos que garantizan la repetida conectividad habría que hablar de
«infraestructura azul». Y, desde luego, en la citada «Estrategia estatal» han de
tener especial consideración los «espacios protegidos» (cfr. artículo 15, 3 de la
Ley 42/2007) y, en particular, los «áreas marinas protegidas» reguladas en el
artículo 33 de la misma Ley 42/200778. A nuestro juicio, también para tener en
cuenta los efectos del cambio climático, tanto en el medio marino como en las
zonas costeras, resulta un acierto establecer esta medida de conectividad am-
biental entre ambos espacios79.
76
Sobre su contenido y alcance cfr. El trabajo de López de Castro García-Morato, L.: «La protec-
ción civil ante la prevención y riesgo de inundaciones», cit. y loc. cit. pp. 263-270.
77
Publicada en el BOE número 227 de 22 de septiembre de 2015.
78
Cabe destacar aquí que según el artículo 6 de la Ley 42/2007 (reformado por la Ley 33/2015)
sobre competencias de las Administraciones Públicas sobre biodiversidad marina, corresponde a la
Administración General del Estado la mayor parte de las competencias respecto de los espacios mari-
nos protegidos excepto cuando «exista una continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio
terrestre objeto de protección, avalada por la mejor evidencia cientíca existente», en cuyo se recono-
cen la las Comunidades Autónomas determinadas competencia (cfr. su artículo 6, 4).
79
La «Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española» contempla entre sus
«medidas de adaptación y cordinación» la relativa a promover medidas de adaptación de cualquier ti-
pología que consideren actuaciones sobre la peligrosidad, exposición y vulnerabilidad para reducir el
riesgo y sus consecuencias, priorizando, cuando sea posible, aquellas basadas en sistemas naturales,
también conocidas como infraestructuras verdes, frente a las articiales (p. 73).
560
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
III. LA «ESTRATEGIA DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
DE LA COSTA ESPAÑOLA»
1. Antecedentes
Hasta la aprobación de la «Estrategia de Adaptación al cambio climático de
la costa española» —que será objeto de estudio en el apartado siguiente— han
transcurrido muchos años desde que se incorporó la lucha contra el cambio
climático entre las tareas de la Administración Pública española. Hay que ir a
los principios del presente siglo xxi para topar con el nacimiento de la «Oficina
Española del Cambio Climático» (OECC), creada en 2001 y consolidada a par-
tir del 200380. Esta Oficina impulsó diferentes instrumentos y actuaciones entre
los que destacamos los que nos parecen más relevantes a los efectos de este
estudio:
1º. En el año 2005, se aprobó el informe titulado «Evaluación Preliminar de
los impactos en España por Efecto del Cambio Climático», del Ministerio
de Medio Ambiente, entre cuyas principales conclusiones y recomenda-
ciones se hacía referencia a las «zonas costeras», subrayando que uno de
los principales problemas de cambio climático en las zonas costeras espa-
ñolas se relaciona con el posible ascenso del nivel medio del mar81.
2º. En julio de 2006 se aprobó el «Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático»82. Este Plan se presenta como el «marco para la coordinación
entre Administraciones Públicas para las actividades de evaluación de
impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático». En su apar-
tado 4.5. hay una exhaustiva información sobre los impactos advertidos
en las zonas costeras83. Para el seguimiento del Plan Nacional se han
elaborado, hasta el momento, tres «Informes de seguimiento»84 y tres
80
En la actualidad su regulación puede encontrarse en el Real Decreto 40/2012 sobre el régimen
orgánico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio ambiente. En relación con el cambio
climático, se acaba de crear por Orden Ministerial de 27 de noviembre de 2013 la “Comisión Perma-
nente en Situaciones de Adversidad Climática o Medioambiental”.
81
Cfr. Su apartado 11º, relativo los «impactos osbre las zonas costeras». El texto se puede consul-
tar todavía en la web del MAPAMA: http://www.mapama.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impac-
tos-vulnerabilidad-y-adaptacion/evaluacionpreliminarimpactoscompleto2tcm7-12439.pdf>.
82
La información sobre este plan se encuentra disponible en la página web del MAPAMA:
http://www.mapama.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impactos-vulnerabilidad-y-adaptacion/
pnav3tcm7-12445tcm7-197092.pdf>.
83
En este apartado se hace referencia, como respuesta sobre los impactos en la costa española por
efecto del cambio climático, a las líneas de actuación del futuro «Plan nacional de adaptación en las
zonas costeras».
84
El primero fechado en el año 2008, el segundo en mayo de 2011 y el tercero de enero de 2014
(su apartado 5.3.5. se dedica a las «zonas costeras»). Todos estos programas se encuentran disponibles
en la web institucional de MAPAMA-Cambio climático).
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
561
«programas de trabajo»85. En el segundo Informe se informa sobre el
proyecto «Cambio Climático en la Costa Española» (C3E) ejecutado
por la Universidad de Cantabria86.
3º. En mayo de 2012, la OECC hizo público el documento «Evidencias del
Cambio Climático y sus efectos en España». Igualmente, las referencias
a las «costas y medio marino» son significativas de los impactos del
cambio climático87.
4º. En 2014 se hizo público el Informe final del proyecto «Cambio climáti-
co de la costa española» dirigido por el Director del Instituto Hidrológi-
co de la Universidad de Cantabria bajo el título «Cambio climático en la
Costa española 2014»88, que ha servido de base para la elaboración de la
vigente «Estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cam-
bio climático», a la que dedicamos el siguiente apartado.
2. Aprobación de la Estrategia de Adaptación de 2017. Contenido
esencial y aspectos jurídico-normativos
Tras encontrarse muchos meses en la web del MAPAMA —a modo de in-
formación pública—, por Resolución de la Directora General de Sostenibilidad
de la Costa y del mar, de 24 de julio de 2017, ha sido aprobada la «Estrategia de
Adaptación al cambio climático de la costa española» (EACCCE)89. Como ya
85
El segundo estña fecha en julio de 20009 y el tercero enero de 2010. También están pisponibles
asimismo en la página web de MAPAMA-Cambio climático.
86
Previamente, la Ocina española del cambio climático, a través de un convenio de colaboración
con la Universidad de Cantabria desarrolló un ambicioso proyecto sobre «Cambio climático y zonas
costeras» estructurado en tres fases: fase i: evaluación de cambios en la dinámica costera española; fase
ii: evaluación de efectos en la costa española, y fase iii: estrategias frente al cambio climático en la
costa. Estos documento se encuentra disponible en la página web de MAPAMA: http://www.mapa-
ma.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impactos-vulnerabilidad-y-adaptacion/plan-nacional-adapta-
cion-cambio-climatico/zcosteras.aspx>.
87 En el documento se distinguen las evidencias sobre el medio marino y costero relativas a la
temperatura del mar, a la dinámica marina, a los cambios en las comunidades litorales. La tropicaliza-
ción, la aparición de organismos tóxicos y la proliferación de especies dañinas. Por su parte, en estas
fechas, el Grupo de trabajo del «Panel intergubernamental del cambio climático» (IPCC) dio a cono-
cer, a nales de noviembre de 2013, su 5º Informe sobre el estado de la ciencia en esta materia. Entre
otras cosas, el informe aumenta del 90 al 95% la certeza de atribuir a la mano del hombre el calenta-
miento que se producido desde mediados del siglo pasado; asimismo, particularmente relacionado con
los impactos sobre las zonas costeras, se arma que el nivel del mar podría subir entre 26 y 82 centí-
metros para el nal de siglo (capítulo 13º del informe sobre Sea level change). El documento está
disponible en .
88
Su contenido está disponible en la web del MAPAMA-Cambio Climático: http://www.mapa-
ma.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impactos-vulnerabilidad-y-adaptacion/2014INFORMEC3Ena
ltcm7-352338.pdf>.
89
Su texto completo se haya disponible en la web del MAPAMA-Cambio climático:
mapama.gob.es/es/costas/temas/proteccion-costa/estrategiaadaptacionccaprobadatcm7-464463.pdf >.
562
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
es sabido esta Estrategia estaba prevista en la Disposición Adicional 8ª de la
LPUSL90.
Después de la Introducción91 —sobre los antecedentes (principalmente, el
«Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático» de 2006), objetivos princi-
pales92 y principios orientadores93—, La EACCCE se compone de tres partes:
la Primera94, relativa al diagnóstico —ambiental y socioeconómico— de la si-
tuación actual de la costa española en sus varias vertientes (mediterránea, atlán-
tica y los archipiélagos, canario y balear)95, con referencia al 5º Informe de
Evaluación del IPCC (sus implicaciones para la costa española)96 y al proyecto
90
Su declaración ambiental estratégica fue aprobada por Resolución de la Secretaría de Estado de
Medio Ambniente de 12 de diciembre de 2016 (cfr. El BOE nº 309 de 23 de diciembre de 2016).
91
Cfr. sus pp. 7 a 13.
92
Son los siguientes: 1º.- Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la
variabilidad climática, y 2º.- Integrar la adaptación al cambio climático en la planicación y gestión de
la costa española.
La resiliencia se dene en el propio texto siguiendo al IPCC: como la «capacidad de los sistemas
sociales, económicos y naturales de hacer frente a un evento, tendencia o perturbación, respondiendo
o reorganizándose de manera que se mantengan sus funciones esenciales, identidad y estructura, man-
teniendo también su capacidad de adaptarse, aprender y transformarse».
93
Se recogen, en su página 12, los siguientes:
– Utilizar de forma racional, ordenada y equilibrada el territorio y los recursos naturales.
– Priorización de las medidas que supongan un menor consumo o ahorro de energía y el impulso
de las energías renovables.
– Reducción de la contaminación atmosférica y las emisiones de gases de efecto invernadero
– Contribución al buen estado ambiental de las aguas marinas.
– Contribución al buen estado de las aguas superciales y subterráneas continentales asociadas al
litoral (reducción de la intrusión salina, etc.).
– Reducción de la erosión por causas antrópicas.
– Priorizar la conservación de las especies españolas endémicas (exclusivas a nivel mundial), es-
pecies incluidas en los catálogos de especies amenazadas o protegidas a nivel internacional que son
propias de los ecosistemas marinos, costeros y estuáricos.
– Evitar la alteración sustancial de ecosistemas, hábitats naturales y especie de ora y fauna de
interés para la conservación o en situación de amenaza y limitar su afección por infraestructuras al
mínimo indispensable y en ausencia de otras alternativas.
– Preservar la funcionalidad de los ecosistemas vinculados con la dinámica uvial-marina, así
como la de los humedales costeros.
– Mantener o favorecer la conectividad del territorio, preservando la funcionalidad de los ecosis-
temas y evitando su fragmentación, especialmente entre el medio marino, estuarios, zonas húmedas
litorales y corredores uviales.
– No contribuir a la introducción o proliferación de especies que no tengan carácter autóctono a
escala local, apoyando la erradicación activa de especies exóticas invasoras.
–Preservar aquellos valores geomorfológicos, identicadores y característicos del paisaje litoral.
– Asegurarse de que las actuaciones elegibles posean un diseño bien adaptado al paisaje litoral en
el que se inserten, con especial atención a las zonas con paisaje de mayor naturalidad.
– Fomentar medidas que impliquen la protección y revalorización del patrimonio cultural asociado
a la costa.
– Evitar nuevas infraestructuras, construcciones y desarrollos urbanos en la franja costero-litoral.
94
Cfr. sus pp. 14 a 71.
95
A lo largo de sus 7.883 kms de costa, están implicadas 10 Comunidades Autónomas, 24 Provin-
cias y 487 Municipios costeros.
96
Cfr. Sus pp. 32 a 40.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
563
«Cambio climático en la costa española» (C3E) que, como ya dijimos, está en
la base de la propia EACCCE97; la Segunda Parte98 se refiere a los «Objetivos
específicos99, Directrices generales100 y Medidas propuestas»101.Y, finalmente, en
la Tercera Parte102, se parte del «análisis coste-beneficio de las medidas»103, se dan
algunas orientaciones en cuanto a las posibles «fuentes de financiación» y el
«calendario»104 para su aplicación, el «seguimiento de la Estrategia» (con sus
respectivos indicadores, generales y ambientales)105, la necesaria coordinación y
97
Cfr. Sus pp. 41 a 71. Aquí se analizan tanto los factores de cambio relacionados con el clima
(nivel del mar, oleaje y viento, temperatura del agua, acidicación de origen antrópico, etc.) como los
que no están relacionados con el mismo. En cuanto a las conclusiones sobre el diagnóstico son las si-
guientes (cfr. Su p. 71) :
–El último informe del IPCC cuenta con información actualizada muy relevante para evaluar los
impactos del cambio climático en la costa española, sin embargo, la escala de resolución espacial
ofrecida, no es la suciente para abordar la estrategia española.
–En España existen diversos estudios que han analizado diferentes elementos relevantes para ana-
lizar los efectos del cambio climático en la costa española.
–Dichos estudios abordan, con diferente nivel de aproximación y ámbito territorial, el análisis de
aspectos de la física, impactos e incluso adaptación al cambio climático en las costas españolas. Sin
embargo, el proyecto «C3E», nanciado por el MAGRAMA, es el único que cubre desde la física
hasta las consecuencias con una cobertura geográca nacional, especialmente desarrollada en la costa
Atlántico-Cantábrica.
–Asimismo, los diferentes estudios existentes dieren de manera importante en las proyecciones,
impactos y sectores considerados, así como en las bases de datos y modelos de impacto considerados
por lo que son difícilmente comparables.
–Aunque, en unos y otros, existe coincidencia en la identicación de algunas de las zonas más
sensibles al cambio climático en la costa española, no se ha establecido, hasta el momento, una meto-
dología contrastada que, de forma cuantitativa y homogénea para todo el litoral español, sirva para
clasicar los niveles de riesgo actuales, ni su previsible evolución en el futuro. Esto conduce a que el
establecimiento de prioridades de actuación se haya basado, hasta el momento, más en criterios de
experto o de emergencia que no en evaluaciones cuantitativas de medio largo plazo.
98
Cfr. Sus pp. 72 a 95.
99
Los objetivos especícos de la Estrategia se estructuran en los siguientes bloques: 1. Diagnósti-
co, 2. Participación, 3. Capacitación y concienciación, 4. Medias de adaptación y coordinación, y 6.
Investigación. Cfr. Sus pp. 72 a 75.
100
Las Directrices que sirven para guiar y acotar el alcance de la Estrategia se orientan en torno a
los siguientes elementos: sistemas sobre los que se consideran los efectos del cambio climático (se
distionguen los naturales de los socioeconómicos), factores de cambio a considerar en los diagnósticos
(por ejemplo, nivel del mar, tormentas, viento, olas, etc.), determinación de escenarios y proyecciones,
impactos incluidos y niveles de riesgos (se distinguen cinco niveles, desde bajo a extremo) y sus con-
secuencias (desde pequeñas a irreversibles), y nalmente, la denición del nivel de riesgo aceptable y
desarrollo de medidas de adpatación. Cfr. Sus pp. 75 a 82.
101
Siguiendo al Informe del IPCC-AR5 se identican tres tipos de categorías en las opciones de
adaptación: las «estructurales físicas» (ingeniería, tecnología, servicios, etc.), las «sociales» (educa-
ción, información y comportamiento) y las «institucionales”» (economía, leyes y regulaciones y polí-
ticas y programas gubernamentales). Y, en cuanto a las medidas concretas, estas se clasicación en tres
grandes grupos: de protección, de acomodación y de retroceso, y, en la Tabla 13 se recoge una relación
de 26 medidas (cfr. Sus pp. 86 a 93).
102
Cfr. Sus pp. 96 a 107.
103
Cfr. Su p. 96.
104
Cfr. Sus pp. 97 y 98
105
Cfr. Sus pp. 99 a 104.
564
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
colaboración entre todas las Administraciones Públicas106, y, finalmente, las he-
rramientas e instrumentos disponibles para alcanzar los objetivos107.
Limitándonos a las medidas de naturaleza jurídica y de política pública,
destacamos las siguientes:
1ª.- Medida nº 11: Normativa y códigos de adecuación sobre criterios de
para la acomodación de infraestructuras e instalaciones en zonas inundables o
en erosión en el dominio público marítimo-terrestre108
2ª.- Medida nº 16: cambio en los usos de suelo en las zonas del litoral, con
el fin de reducir su vulnerabilidad y el riesgo frente al cambio climático109.
3ª.- Medida nº 17: favorecer la migración hacia el interior de humedales y
marismas y creación de nuevas áreas intermareales, fomentando así los servi-
cios de protección basados en ecosistemas110.
4ª.- Medida nº 19: reducción de barreras administrativas, institucionales,
jurídicas, sociales, etc. que impiden el desarrollo de algunas de las opciones de
adaptación en la costa111.
5ª.- Medida nº 20: integración en la toma de decisiones a todos los niveles
institucionales, lo cual supone reducir una gran parte de las barreras y limitacio-
nes con las que se encuentra la planificación y la implementación de la adapta-
ción al cambio climático en la costa112.
6ª.- Medida nº 26: «Gestión integral de las zonas costeras» (GIZC): «será el
marco fundamental que el MAGRAMA utilizará para establecimiento de medi-
das de adaptación. La GIZC es un proceso de largo plazo, institucionalizado e
iterativo que promueva la integración de las actividades en la costa, los agentes
públicos y privados y sectores relevantes para hacer una gestión sostenible de
la costa. El MAPAMA promoverá medidas en diferentes ámbitos que faciliten
la integración del cambio climático en la GIZC y favorezcan la implementación
106
Cfr. Su p. 106.
107
Cfr. Su p. 107. Se citan una serie de páginas web internacionales, europeas y españolas con
información sobre las materias de clima y de costas.
108
Cfr. p. 90. Este medida está muy relacionada con las iniciativas impulsadas por el «Plan de
impluso de medio ambiente para la adaptación al cambio climático en España» (PIMA-ADAPTA).
109
Cfr. p. 91.
110
Ibídem.
111
Ibídem. P. 92.
112 Ibídem. Se añade aquí la «Estrategia pretende promover acciones que permitan integrar la
adaptación al cambio climático en la costa desde la administración local hasta otras entidades de la
AGE con competencias en la costa. Introducir la variable cambio climático y su adaptación en la pla-
nicación y ordenación territorial, el desarrollo de infraestructuras y servicios, la planicación ambien-
tal, la gestión de riesgos o la gestión integrada de las zonas costeras es esencial para favorecer una
correcta adaptación y a tiempo».
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
565
de la adaptación»113. Además, se añade que será «Compatible con el concepto
de infraestructura verde»114.
IV. INICIATIVAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y DE
LAS ENTIDADES LOCALES LITORALES EN MATERIA DE
ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
1. Comunidades Autónomas
Todavía es pronto para encontrar alguna iniciativa autonómica —jurídica o
estratégica— que aborde directamente el tema de la adaptación al cambio cli-
mático de las Comunidades Autónomas con litoral. No obstante, la propia
EACCCE incorpora al final de su texto una relación de «planes sectoriales de
las Comunidades Autónomas» que tienen que ver indirectamente con los temas
costeros y del cambio climático115.
Si se trata de la «gestión integrada de las zonas costeras» que, como acaba-
mos de ver en el apartado anterior, es una de las más importantes medidas
propuestas para aplicar la EACCCE, resulta que en casi todas las Comunidades
Autónomas litorales existen instrumentos de planificación que persiguen, con
una mayor o menor fortuna, dicho objetivo estratégico116. En mi opinión, estos
instrumentos de planificación territorial y urbanística del litoral —sin olvidar
los desarrollados en materia de lucha contra los riesgos de inundaciones—,
constituyen la base más importante para futuros desarrollos en la planificación
sobre adaptación de las costas al cambio climático.
Pero si nos preguntamos acerca de otros instrumentos autonómicos que
van más allá de dichos instrumentos de planificación territorial y urbanística
en la costa y que, en definitiva, abordan más explícitamente en cambio climá-
tico en relación con el litoral los casos que pueden traerse a colación son más
113
Ibídem. p. 93.
114
Ibídem.
115
Ibídem. pp. 115 a 117. A nuestro juicio la relación de planes que se contiene aquí es incomple-
ta y de hecho hay Comunidades Autónomas sobre las que no hay ninguna referencia (por ejemplo, el
caso de Cataluña, Comunidad Valenciana, Murcia, etc.) cuando, en realidad sí que se podrían citar
instrumentos de planicaciónv de estas úítimas, implicados en ambas temáticas.
116
Sobre estos instrumentos de planicación autonómicos que es imposible recogerlos ahora aquí
se pueden estudiar en los trabajos de Sanz Larruga, F. J. (2010): «Estado compuesto e iniciativas y
estrategias sobre ordenación y gestión del litoral en las Comunidades Autónomas», El Derecho de
Costas en España, Dir. Sanchez Goyanes, Editorial La Ley, Madrid, pp. 1421-1498; Zamorano Wis-
nes, J. (2013): La ordenación del litoral . Una propuesta de gestión integrada, La Ley, Madrid; y
Aguirre i Font, J. M. (2014): El régimen jurídico del litoral catalán: especial referencia a la reforma
de la Ley de Costas operada por la Ley 2/2013 y el reglamento de costas aprobado por el Real Decre-
to 876/2014, Atelier, Barcelona.
566
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
limitados y son los que comentamos —sintéticamente y sin carácter exhaus-
tivo— a continuación.
En primer lugar, cabe destacar la reciente aprobación en la Comunidad Au-
tónoma de Cataluña de la pionera Ley 16/2017, de 1 de agosto, del Cambio
Climático que tiene por objeto la «regulación de las medidas encaminadas a la
mitigación y la adaptación al cambio climático, la definición del modelo de
gobernanza de la Administración Pública con relación al cambio climático y el
establecimiento de impuestos como instrumento para actuar contra el cambio
climático» (artículo 1º). En cuanto a la adaptación la Ley prevé, en su artículo
10, un «marco estratégico de referencia de adaptación»117, la elaboración de
«instrumentos de planificación y programación» (artículo 119 y de unas «pro-
yecciones climáticas» (artículo 12). Aunque no se prevé ningún instrumento
específico de adaptación para las zonas costeras, al desarrollar las «políticas
sectoriales» implicadas en la aplicación de la Ley se pueden señalar muchas de
ellas con repercusión sobre el litoral: pesca y acuicultura (artículo 15)118, agua
(artículo 16), biodiversidad (artículo 17), etc.
En segundo lugar, es subrayable el Convenio de Colaboración entre el MA-
PAMA y el Principado de Asturias sobre adaptación al cambio climático en la
costa de dicha Comunidad Autónoma, suscrito el 26 de diciembre de 2013. Se
trata de un «proyecto piloto» de adaptación al cambio climático en base a la
generación de diferentes escenarios de riesgo que se adelantado a la aprobación
de la EACCCE119.
En tercer lugar, en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía120 exis-
ten diversos instrumentos de planificación que se orientan, bien a la lucha con-
tra el cambio climático o bien a la gestión integrada de las zonas costeras, aun-
117
Marco estratégico de referencia que debe recoger:
a) La evaluación de los impactos, de acuerdo con el estado del conocimiento.
b) La identicación de los sistemas naturales, de los territorios y de los sectores socioeconómicos
más vulnerables.
c) Una propuesta de las medidas de adaptación necesarias para reducir la vulnerabilidad.
118
Entre las medidas que recoge este artículo 15 se encuetra la del: «restablecimiento, conserva-
ción y gestión de modo sostenible de los ecosistemas marinos y litorales para frenar los efectos del
cambio climático, así como las actuaciones para evitar la destrucción, la sobreexplotación, la contami-
nación de hábitats y las demás presiones antropogénicas» (apartado 1, e).
119
Para este n se ha contado con la Fundación Instituto de Hidráulica Ambiental de Cantabria (el
mismo centro que ha asesorado al MAPAMA para elaborar la Estrategia estatal). Sus informes nales
(de 2014) pueden consultars en la web del MAPAMA: http://www.mapama.gob.es/es/costas/temas/
proteccion-costa/estrategia-adaptacion-cambio-climatico/>.
120
Cfr. El trabajo de Chica Ruiz, A. y otros (2015): «Una aproximación a los instrumentos para la
adaptación del cambio climático a la costa andaluza», en Litoral de Andalucía: norma y naturaleza /
coord. por Joaquín Rodríguez Vidal, María Carmen Núñez Lozano, pp. 41-64.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
567
que cabe esperar que un futuro próximo se aprueba un instrumento que integre
ambos aspectos121.
Por último, nos referimos a la «Estrategia del Cambio Climático 2050 del
País Vasco» aprobada por el Gobierno Vasco en 2015122. Entre las «metas» que
se propone alcanzar está la 4ª, relativa a «aumentar la resiliencia del medio
natural», y dentro de esta meta se especifica la «línea de actuación nº 10» con
el fin de «integrar la variable del cambio climático en la gestión de las zonas
costeras» que, a su vez, se desglosa en dos medidas:
28. Evitar las barreras artificiales que confinan el sistema duna-playa-
depósitos submarinos y/o río-estuario para mantener el transporte sedi-
mentario natural que previene la pérdida y retroceso de playas y depósi-
tos de arena.
29. Identificar las zonas costeras afectadas por la subida del nivel del mar
y oleaje extremo.
2. Entidades locales
Si en el nivel autonómico no contamos ahora con muchos instrumentos de
adaptación al cambio climático costero, todavía es más difícil encontrar en Es-
paña iniciativas desarrolladas al respecto en el mundo de las Administraciones
locales; y ello a pesar que son indiscutibles las competencias locales sobre ma-
terias relacionadas con las zonas costeras (gestión y limpieza de playas123, urba-
nismo, protección, civil, etc.)124.
A nivel internacional, la «Nueva Agenda Urbana» (Hábitat III, 2016) incide
en la necesidad de promover un «desarrollo urbano resiliente y ambientalmente
sostenible» y, a lo largo de su texto se encuentras referencias explícitas a las
«zonas costeras»125. Su referencia a la lucha contra el cambio climático —en
121
En la EACCCE (pp. 115 y 116) se recogen un bien número de estos planes: «Estrategia anda-
luza de gestión integrada de zonas costeras», «Estrategia andaluza de cambio climático», «Programa
de gestión sostenible del medio marino andaluz», etc.
122
Su texto puede consultarse en la siguiente dirección de internet:
euskadi.eus/contenidos/proyecto/klima2050/es_def/adjuntos/KLIMA2050_es.pdf>.
123
Cfr. la reciente monograa de Lobor Rodrigo, A. (2016): La ordenación y gestión de las pla-
yas, Tirant lo Blanc, Valencia.
124
Cfr. Esta publicación muy avanzada en su tiempo, promovida por la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP): Cambio climático en las ciudades costeras, Madrid, 2006. Su Capí-
tulo IV contiene algunas experiencias —todavía muy incipientes— de las ciudades de San Sebastián,
Gijón y Barcelona (cfr. pp. 119 y ss). En cuanto a otros países, pueden destacarse las iniciativas ciuda-
danas de: New York (Programa «A Greener Greater New York» de 2007), de Rotterdam («Rotterdam
Climate Initiative»), Venecia («Proyecto MOSE»), etc.
125
Así, por ejemplo, en los siguientes epígrafes:
–nº 69: «Nos comprometemos a preservar y promover la función social y ecológica de las tierras,
incluidas las zonas costeras que dan apoyo a las ciudades y los asentamientos humanos…».
568
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
que las ciudades son la escala ideal para probar distintos enfoques en la planifi-
cación y la gestión para combatirlo— es también explícita, así, por ejemplo,
cuando en el parágrafo 13, g) confía en que las ciudades puedan: «…adoptar y
aplicar la reducción y gestión del riesgo de desastres, reducir la vulnerabilidad,
aumentar la resiliencia y capacidad de respuesta a los desastres naturales y arti-
ficiales, y la mitigación de acogida y adaptación al cambio climático». También
son cada vez más relevantes las iniciativas desarrolladas a nivel internacional
como «El Pacto de Alcaldes por el Clima y la Energía»126, los «Gobiernos loca-
les por la sostenibilidad» (ICLEI)127, etc.
Volviendo al caso de España, en tiempos recientes la FEMP en colaboración
con el MAPAMA y la Oficina Española del Cambio Climático están promo-
viendo guías y recomendaciones para la elaboración de «planes locales de
adaptación al cambio climático»128 y «medidas para la mitigación y la adapta-
ción en el planeamiento urbano»129. Por su parte, la «Red española de Ciudades
por el Clima» (RECC) —nacida al amparo de la FEMP— constituye una vigo-
rosa iniciativa con peso creciente en el panorama nacional130.
Finalmente, en cuanto a iniciativas ciudadanas particulares, destaco el caso
de «Barcelona, ciudad resiliente al cambio climático» (2014)131.
–nº 74: «Nos comprometemos además a reducir la contaminación marina mediante la mejora de la
gestión de los desechos y las aguas residuales en las zonas costeras».
–nº 124: «Incluiremos la cultura como componente prioritario de planes y estrategias urbanos a la
hora de aprobar los instrumentos de planicación, incluidos los planes maestros, las normas de parce-
lación, las normativas de construcción, las políticas de ordenación de las zonas costeras y las políticas
de desarrollo estratégico que salvaguarden un amplio espectro de patrimonios culturales tangibles e
intangibles y paisajes, y los protegeremos de los posibles efectos perturbadores del desarrollo urbano».
126 Vid. La información disponible en su web:
127 Vid. La información de su web: .
128
Publicada en 2015, su texto puede consultarse en la web del MAPAMA:
gob.es/es/cambio-climatico/publicaciones/publicaciones/guia_local_para_adaptacion_cambio_clima-
tico_en_municipios_espanoles_tcm7-419201.pdf>.
129
Publicada en 2015, esta Guía ha sido elaborada por la «Red Española de Ciudades por el Cli-
ma».
130 Vid. La información de su página web:
131
Cfr. La información disponible sobre este caso en la dirección de internet:
barcelona.cat/ecologiaurbana/sites/default/les/BCN_resilient_def.pdf>. Vid. También la información
de UN-HABITAT: https://unhabitat.org/urban-initiatives/initiatives-programmes/city-resilience-
proling-programme/>.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
569
V. CONCLUSIONES. HACIA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL
LITORAL Y POR UNAS ENTIDADES LOCALES RESILIENTES
AL CAMBIO CLIMÁTICO
Aunque la lucha contra el cambio climático está ya incluida, desde hace más
de un decenio, en las agendas políticas de la Unión Europea y en España132,
todavía queda bastante camino para que se convierta en una completa función
pública en los diferentes niveles de las Administraciones Públicas españolas.
Tanto desde la perspectiva de la mitigación como de la adaptación (en que sue-
len clasificarse las medidas de aplicación de la política del cambio climático),
las entidades locales y, particularmente los municipios, están llamados a desa-
rrollar una tarea primordial para la consecución de los objetivos que dicha po-
lítica se propone.
A lo largo de este trabajo hemos estudiado las bases y desarrollos normati-
vos en España de la política de adaptación al cambio climático en el caso con-
creto de las zonas costeras. La comprobación, científicamente contrastada, de
los efectos del cambio climático sobre el litoral, obliga a llevar a cabo por parte
de los poderes públicos actuaciones en defensa de los intereses generales afec-
tados por los, cada vez más frecuentes y crecientes, daños que afectan las zonas
costeras, bien sea por las inundaciones, por temporales extraordinarios y proce-
sos de erosión. Desde las medidas de prevención y s destacadas para lograr los
fines que se propone2017, la «que le atribuye el ordenamiento jurgestión de los
riesgos por inundaciones costeras —establecidos en la legislación de aguas (a
partir de 2010)—, hasta la reciente reforma de la legislación de costas (en 2013)
—donde ya se contempla la incidencia del cambio climático y se regulan algu-
nas de sus consecuencias jurídicas—, las Entidades locales, en virtud de las
competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico para la gestión de sus
respectivos intereses locales, están llamadas a desempeñar una función muy
relevante.
Tal como recoge, a estos efectos, la importante «Estrategia de Adaptación al
Cambio Climáticos de la Costa Española» —que acaba de ser aprobada en el
mes de julio de 2017—, la «gestión integrada de las zonas costeras»z constituye
una de las medidas más destacadas para lograr los fines que se propone. Y, en
esta dirección, las entidades locales, junto con las Administraciones autonómi-
cas litorales y la Administración General del Estado, han de intervenir concu-
rrentemente en el complejo entramado de relaciones interadministrativas que
implica dicha gestión integrada (colaboración y coordinación). Aunque, no
debe olvidarse en que dicha gestión integrada del litoral hay que implicar acti-
vamente a los todos los operadores sociales y económicos.
132
Cfr. El pionero trabajo de Sarasíbar Iriarte, M. (2006): Régimen jurídico del cambio climático,
ed. Lex Nova, Valladolid.
570
Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
Y, para conseguir tal como propone la «Nueva Agenda Urbana», una «ciu-
dad resiliente», es decir, una ciudad capaz de resistir y de recuperarse de los
riesgos humanos, sociales y ambientales, minimizando el impacto y la vulnera-
bilidad de sus ciudadanos, es preciso abordar con seriedad los retos que ya
plantean muchos de los 487 municipios españoles que están situados en el lito-
ral, municipios en los que ya viven más de la mitad de la población española.
VI. BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA133
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proyecto de Ley de reforma de la Ley de Costas», Revista Aranzadi de Urbanismo
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133
En esta relación bibliográfíca se recogen solo los trabajos —publicados como monografías o
como capítulos de libros, o como artículos de revistas— que más decisivamente han inspirado e ilus-
trado la redacción de esta colaboración. A pie de nota se citan muchos más trabajos doctrinales sobre
aspectos muy especícos o sectoriales al objeto del estudio.
Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y
el papel de las administraciones locales
571
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