Cambio climático y zonas costeras: aproximación a su ordenación jurídica y el papel de las administraciones locales

Autor:Francisco Javier Sanz Madruga
Páginas:559-592
 
ÍNDICE
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I Introducción

Según el «Panel Intergubernamental para el Cambio Climático» (IPCC), las excepcionales condiciones del litoral para el desarrollo de las actividades humanas ha propiciado que más del 50% de la población viva en la zonas costera,

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afirmación que también es válida para España, donde los municipios costeros, con apenas un 7% del territorio, albergan al 45% de la población nacional1.

Igualmente, el IPCC en su 5º Informe de Evaluación de 20132puso de manifiesto -confirmando las conclusiones de anteriores Informes- las amenazas que para la integridad y la protección de las zonas costeras suponen los efectos del cambio climático3y, en particular, los problemas de la inundación y erosión costeras, ambos como consecuencia del aumento del nivel del mar4.

En el ámbito de la Unión Europea, en el marco de la política de acción climática, además de medidas de mitigación de gases de efecto invernadero5, de forma complementaria, la Comisión Europea promovió medidas para la «adaptación al cambio climático»6. En particular, el Libro Blanco sobre «Adaptación al Cambio Climático» contemplaba en su apartado 3.2.4 la necesidad de «aumentar la resistencia de zonas costeras y marinas»7. Sobre la importancia

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económica de la costa en la Unión Europea -donde viven más de un tercio de la población europea- y sobre las múltiples presiones (en el contexto global del cambio climático)8que la vienen afectando vienen alertando las Instituciones comunitarias para impulsar -desde 2006- la vigente «política marítima integrada» (PMI)9.

En cuanto a España, una vez creada en 2001 la «Oficina Española del Cambio Climático», en el Ministerio responsable del medio ambiente, se estudiaron los efectos del cambio climático sobre en nuestro país y, en particular, entre otros aspectos, los relativos a las zonas costeras10. Posteriormente, el «Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático», aprobado en julio de 2006, que se presentó como el «marco para la coordinación entre Administraciones Públicas para las actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático» y en cuyo apartado 4.5 hay una exhaustiva información sobre los impacto advertidos en las zonas costeras11.

Dado que, hasta el momento presente, hay suficientes evidencias científicas sobre los efectos del cambio climático sobre las zonas costeras12, nos parece oportuno analizar en esta colaboración cuál ha sido la respuesta jurídica a estos novedosos fenómenos climáticos. Para tal fin analizaremos, en primer lugar (en

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el apartado II), la normas jurídicas que han abordado esta temática y, en particular, la normativa relativa a la evaluación y gestión de riesgos de inundaciones aprobada en el marco de la legislación de aguas y, también, la introducción de las referencias al cambio climático con ocasión de la reforma de la Ley 22/1988 de Costas (en adelante, LC) operada por la Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral (en adelante, LPUSL). Asimismo, nos referiremos breve-mente al «Protocolo de Gestión Integrado de Zonas Costeras» del Convenio de Protección del Mar Mediterráneo (aprobado en 2008).

En el apartado III analizaremos la «Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española» -prevista por en la Disposición Adicional 8ª de la LPUSL- recientemente aprobada (en 2017). Por su parte, el apartado IV se dedica a algunas de las iniciativas que se han desarrollado en algunas Comunidades Autónomas y en entidades locales del litoral español sobre adaptación al cambio climático.

El trabajo finaliza -en su apartado V- con unas conclusiones orientadas especialmente a las Entidades locales radicadas en las zonas costeras que, como veremos, con el fin de adaptarse a los actuales y potenciales efectos del cambio climático han de desarrollar sus actuaciones, a mi juicio, en el marco de la gestión integrada del litoral y para contribuir a favorecer su resiliencia frente a los eventos extremos y el cambio climático.

Finalmente, queremos subrayar que este trabajo se realiza únicamente desde la óptica del ordenamiento jurídico español, pero nos consta que, en otros países (especialmente en el área anglosajona), la temática de la adaptación de las zonas costeras ante el cambio climático se tiene en cuenta, tanto en la planificación pública como en la doctrina jurídica, nacional13e internacional14.

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II Cambio climático y zonas costeras: bases para su ordenación jurídica
  1. La normativa sobre el litoral15 A. Precedentes: accesiones, terrenos invadidos por el mar y dominio público sobrevenido.

    En el derecho histórico sobre el demanio público marítimo-terrestre se contemplaba, como supuesto de alteración de la ribera del mar, la invasión natural de terrenos por el mar (cfr. artículos 6 de la LC antes de la reforma de 2013)16.

    Este supuesto calificado indebidamente de «expropiación natural» -ya que la invasión por el mar no da derecho alguno a indemnización- sí que puede considerarse como un caso de «dominio público sobrevenido» o de «dominio público por accesión»17, aunque no se considerarán incluidos en el dominio público los terrenos inundados mediante técnicas artificiales, cuya cota sea superior a la de la mayor pleamar18.

    En tal caso de los terrenos invadidos naturalmente por el mar, los propietarios de los terrenos amenazados por la invasión del mar podían construir obras de defensa, previa autorización o concesión, pero si la invasión por el mar se consumaba, los terrenos invadidos pasaban a formar parte del dominio público como zona marítimo-terrestre o lecho del mar territorial (cfr. artículo 4,3 LC antes de la reforma de 2013 y artículo 9 del Real Decreto 1471/1989)19. El avance del mar hacia tierra por causas naturales, sin que pueda ser impedido

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    por las actuaciones defensa humanas, obliga a realizar un nuevo deslinde en las zonas en que se produzca con persistencia20.

    B. Protocolo relativo a la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Mediterráneo de 2008

    En enero de 2009 tuvo lugar en Madrid la firma del 7º Protocolo del «Convenio de Barcelona para la protección del medio marino y la región costera del Mediterráneo», relativo a la «Gestión integrada de las zonas costeras» y que ha entrado en vigor el 24 de marzo de 201121. Además de incluir por primera vez en el Derecho Internacional los principios, bases e instrumentos para la gestión integrada de las zonas costeras (GIZC)22, hay referencias a la incidencia del cambio climático y, en particular:

    1. al determinar uno de los límites geográficos del litoral sobre los que los Estados parte pueden definir con libertad pero, siempre, respetando un requisito de fondo, que «el límite hacia la tierra difiera, en más o en menos, del límite del territorio de las entidades administrativas costeras arriba definidas, con miras a aplicar, entre otras cosas, el enfoque ecosistémico y criterios económicos y sociales, y considerar las necesidades específicas de las islas en relación con sus características geomorfológicas y los efectos negativos del cambio climático» (artículo 3, 2, b) del Protocolo)23.

    2. al precisar los objetivos en la gestión integrada de las zonas costeras se establece una de sus finalidades, orientada a «prevenir y/o reducir los efectos de los riesgos naturales y en particular del cambio climático, que puedan ser debidas a actividades naturales o humanas» (artículo 5, e).

    3. al instituir una regla de prohibición general en cuanto a las construcciones en las zonas costeras: la establecida en el artículo 8, 2 del Protocolo «a

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      partir del nivel alcanzado por el nivel más alto del mar en invierno», con una anchura no inferior a los 100 metros y para cuya determinación debe de tenerse en cuenta, entre otros factores, «los espacios directa y negativamente afectados por el cambio climático y los riesgos natura»24.

    4. al recomendar a las Partes a introducir en sus Estrategias nacionales «políticas de prevención de riesgos naturales» mediante «evaluaciones de la vulnerabilidad y de los riesgos» y adoptando medidas de prevención, mitigación y adaptación para hacer frente a los efectos de catástrofes naturales (el cambio climático, por ejemplo) (cfr. artículo 22). Asimismo, se compromete a las Partes para que adopten las medidas necesarias para «prevenir y mitigar el impacto negativo de la erosión costera» (cfr. artículo 23, 1).

      C. La reforma de la Ley de Costas en 2013 y las referencias al cambio climático25:

      1. Tardía e insuficiente incorporación del cambio climático en el nuevo régimen jurídico de las costas. La previsión de las medidas de adaptación.

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        Las referencias de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas de España (LPUSL), al fenómeno del cambio climático son casi las únicas manifestaciones de su pretendida sostenibilidad ambiental26. Se trata de una inclusión tardía, realizada en la última fase de su tramitación parlamentaria -mediante las enmiendas nº 176 y 180 presentadas por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado-, presumiblemente motivada por las críticas vertidas al proyecto de Ley27.

        Como señala Arroyo Yanes de modo crítico al referirse a esta materia: «nos hallamos (…) ante unas meras disposiciones transversales (…) pero sin ofrecer un tratamiento acabado y completo para afrontar todos los retos que pueden llegar a generar esa problemática en ese contexto...

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