El cambio climático en el marco de las políticas de desarrollo urbano

Autor:Moneyba González Medina, María Angeles Huete García
Páginas:311-337
 
ÍNDICE
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1. Introducción

En la literatura de políticas públicas, el cambio climático es considerado un wicked1problem, esto es, an issue highly resistant to resolution (Gobierno de Australia, 2007; Head, 2008). Esta tipología de problemas ha suscitado el interés de los investigadores (Clarke y Stewart, 1997; Conklin, 2006; Head, 2008) y de las instituciones públicas (Gobierno de Australia, 2007). El término fue acuñado por Rittel y Webber (1973) ante los problemas emergentes en el ámbito urbano y social en la década de los setenta. Sus principales características eran: (a) la dificultad para definirlos con claridad (multicausalidad e interrelaciones con otros aspectos) y el desacuerdo en torno a sus causas y posible solución, (b) la incerteza en relación con el impacto de las actuaciones y (c) la necesidad de implicar a diversos actores, tanto en su definición como en su solución.

Desde un punto de vista analítico, se proponen tres parámetros que permiten calificar un problema como complejo -wicked-. En primer lugar, la complejidad de los elementos del problema, los subsistemas implicados y las interdependencias entre ellos. En segundo lugar, la incerteza en relación con los riesgos, las consecuencias de las acciones y las pautas de cambio. Por último, la diversidad y fragmentación de los puntos de vista, los valores y los objetivos estratégicos en relación con dicho problema. En el caso del cambio climático, la complejidad se manifiesta en los distintos relatos o frames en liza. La incerteza, en la dificultad de controlar la causalidad y conocer el impacto preciso en la solución del problema2(interrelación con otras áreas de política pública, por ejemplo, la agricultura, la energía, las construcciones, la tecnología, etcétera). La diversidad y la fragmentación, en que se trata de un problema global cuyo abordaje requiere la gestión de los distintos puntos de vista y la implicación de actores públicos y privados y de todos los niveles territoriales (especialmente

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del ámbito urbano, dado que las ciudades son las principales contribuyentes a este fenómeno3).

Tabla 10.1.

Las dimensiones de un wicked problem

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Fuente: Traducción y elaboración propia a partir de Head (2008: 103).

La emergencia de este tipo problemas puso en crisis el enfoque racional de formulación de políticas públicas y la planificación urbana tradicional. Las instituciones tenían dificultades para dar una respuesta eficaz a los problemas complejos desde la lógica burocrática (basada en los principios de jerarquía y competencia) y la planificación racional. Se requería un enfoque más estratégico y colaborativo, orientado a la solución de problemas. Ello hacía cada vez más necesaria la generación de conocimiento -knowledge-based policy making-, la gestión por objetivos y la consideración de los valores, los puntos de vista y la experiencia de los stakeholders y la ciudadanía afectada por las inter-venciones. Así, a partir de la década de los ochenta se promovieron tres principales líneas de reforma: la nueva gestión pública (en adelante, NGP4) (Gruening, 2001), la cross-agency coordination y la puesta en marcha de enfoques

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más inclusivos de stakeholder engagement (Head, 2008: 108). Ello se tradujo en la progresiva incorporación de herramientas de planificación estratégica (por ejemplo, análisis DAFO, definición de objetivos, cuadros de indicadores, etcétera) y en el fomento de procesos deliberativos para definir la solución de los problemas (deliberative process of solution-seeking) deliberativos o colaborativos (Healey, 1998). Ambos elementos formaban parte de un nuevo enfoque de trabajo dirigido a lograr una comprensión más amplia de las estrategias disponibles para gestionar y resolver problemas complejos (Head, 2008: 103). Esta nueva forma de trabajo se ha ido instalando en los departamentos o unidades administrativas relacionados con problemas complejos, como es el caso del desarrollo urbano. En este sentido, los técnicos encargados de la gestión de este tipo de programas afirman que se ha producido «un cambio de 180º en la planificación local» (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, 20165).

El presente trabajo abordará el estudio de este proceso, centrándose en la cuestión del cambio climático en el marco de las políticas de desarrollo urbano. El objeto de estudio se centrará en los recientes «procesos de agenda», procediendo a su análisis desde lo global a lo local, y desde un punto de vista sustantivo y procedimental. Se parte de la hipótesis de que el éxito en la lucha contra el cambio climático no solo dependerá de la disponibilidad de recursos económicos y la introducción de nuevas formas de trabajo6(estratégicas y colaborativas), sino también de la capitalización de las habilidades técnicas asociadas a las mismas por parte de las instituciones (González y Huete, 2017).

2. El cambio climático como problema colectivo en el marco de las políticas de desarrollo urbano

Este apartado se dedica al análisis sustantivo del cambio climático como problema de política pública. En primer lugar, se realiza un recorrido por las características concretas que llevan a calificarlo como un problema complejo -wicked-, poniendo de manifiesto por qué este tipo de problemas requieren la promoción de nuevas formas de trabajar. En segundo lugar, se analizará el tratamiento del cambio climático en el marco de distintos procesos estratégicos impulsados tanto en el ámbito global como local, con especial atención a los procesos de agenda urbana.

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El cambio climático como wicked problem

La problematización hace referencia al proceso de conversión de un problema socialmente considerado en un problema de política pública, entendida esta última como el conjunto de decisiones y actuaciones que están ligadas a la solución de un problema colectivo (Dente y Subirats, 2014: 39). Problematizar7es conectar un problema con su causa (Herguindéguy, 2015); por lo tanto, se trata de un proceso de construcción de un relato coherente que permite dirigir los cursos de acción.

Figura 10.1.

Problematización del cambio climático.

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Fuente: Elaboración propia.

En el caso del cambio climático, conviven diversos frames o encuadres8; ninguno de ellos es completamente erróneo, pero sí muy distintos entre sí. Se trata de tres hipótesis que manifiestan una postura distinta sobre las causas y las soluciones al problema global del cambio climático, y que colocan al policy

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maker en una situación dialéctica en relación con la definición del problema. Esta situación es típica de los wicked policy problems.

Cuadro 10.1.

Tres encuadres del cambio climático.

Despilfarro

Las desigualdades estructurales entre países han llevado a patrones de consumo y producción cada vez más insostenibles. Se requiere una reforma de las instituciones políticas y estilos de vida insostenibles. La toma de decisiones debe descentralizarse hasta el nivel local y la ciudadanía debe modificar drásticamente sus estilos de vida para conservar los recursos de la tierra. La responsabilidad para tomar medidas recae en los Estados capitalistas avanzados.

Falta de planiicación global

La falta de gobernanza y planificación global hace que no se puedan controlar los mercados mundiales y tener en cuenta los costes medioambientales. No tiene sentido que un hogar, empresa o país reduzca unilateralmente sus emisiones, ya que cada contribución individual es demasiado pequeña para generar cambio. Remediar el cambio climático requiere que todos los Gobiernos y Parlamentos acuerden formalmente que las emisiones futuras deberían reducirse, además de definir cómo y cuándo. Los Estados harán efectivos estos acuerdos intergubernamentales sobre los consumidores y productores dentro de sus fronteras.

Mucho ruido y pocas nueces

El debate sobre el cambio climático es alarmista. Además, hay desacuerdo en torno al mismo: los idealistas buscan hacer del mundo un lugar mejor (historia de despilfarro); los burócratas internacionales persiguen expandir sus presupuestos e influencia (falta de planificación global). Quienes sostienen este punto de vista son escépticos sobre que se esté produciendo el cambio climático en sí. Incluso si fuera correcto, las consecuencias no serían tan catastróficas. El progreso tecnológico, la adaptación y los mercados dinámicos son la solución.

Fuente: Traducción propia (Gobierno de Australia, 2007:5).

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Desde un punto de vista analítico, tal y como se ha señalado, los elementos que caracterizan este tipo de problemas se concretan en (Head, 2008; Gobierno de Australia, 2007):

  1. Multicausalidad e interrelación con otros factores (complejidad). La definición del problema resulta difícil debido a su interrelación con otros factores; también porque el problema puede atribuirse a múltiples causas. El impacto del problema es al mismo tiempo global, nacional, regional y local. Además, con frecuencia, este tipo de problemas deriva en objetivos que entran en conflicto (por ejemplo, trade-offs entre valores ambientales y valores económicos). La definición del problema es compleja y, por tanto, también lo es su solución9.

  2. Incerteza en relación con el impacto de la intervención (incerteza). En cuanto que los problemas son multicausales y están muy interconectados con otras cuestiones, el impacto de las medidas puede ser inesperado. La falta de acuerdo científico o el cuestionamiento de algunas lecturas del fenómeno producen disenso en relación con qué medidas adoptar. Por otra parte, las limitaciones y evidencias para entender el problema (por ejemplo, legislación, conocimiento científico, recursos...

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