¿Ha cambiado tanto la regulación del patrimonio de las Entidades Locales?

Autor:M.a Ángeles González Bustos
Cargo:Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca
Páginas:114-141
RESUMEN

El patrimonio de las entidades locales formado por bienes demoniales, bienes comunales y bienes patrimoniales constituye una parte importante de la hacienda de nuestros municipios. La necesidad de analizar los cambios que se han ido produciendo en los últimos años nos lleva a abogar por una regulación más adaptada a las exigencias reales de la sociedad actual. Dicho estudio hace imprescindible... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Marco normativo general del patrimonio de las entidades locales
1. Enfoque general del tema

Las Administraciones Públicas precisan, de una serie de instrumentos de diverso índole como son los personales (funcionarios), los económico-financiero (impuestos y otros gravámenes), y los materiales (edificios, equipos informáticos...), para el desarrollo de sus funciones y competencias.

Dentro de este último grupo englobamos al patrimonio de las Administraciones Públicas, comprendiendo tanto los bienes públicos que pertenecen a la Administración a título público como a título privado.

La Constitución Española establece en el art. 132 la existencia de cuatro tipos de propiedades públicas: bienes de dominio público, bienes comunales, bienes del patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional. A este patrimonio hay que añadir el que poseen las Comunidades Autónomas, de conformidad a sus propios Estatutos de Autonomía y a sus correspondientes leyes, los bienes del patrimonio de las Corporaciones Locales, y los bienes pertenecientes al patrimonio propio de los organismos y entidades públicas dependientes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales1.

La norma de cabecera reguladora del patrimonio de las Administraciones Públicas es la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (LPAP), así como su normativa de desarrollo, el RD1373/2009, de 28 de agosto (RPAP). Conviene señalar que dependiendo del ámbito territorial donde se ubique el patrimonio será de aplicación la legislación autonómica2 así como la local constituida principalmente por la Ley 7/1985, de 2 de abril

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(LBRL), el RDLegislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL) y el RD 1372/1986, de 3 de junio (RB)3.

La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas4, determina cual es el Patrimonio de la Administración Pública, estableciendo en el art. 3.15, que el mismo está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de adquisición o aquél en virtud del cual les hayan sido atribuidos. Podemos observar en dicha definición una limitación al concepto amplio que establece la legislación de régimen local, que incluye en el mismo las acciones que les pertenezcan (art. 79.1 TRRL). Al considerar que el precepto de la LPAP tiene carácter básico, y por tanto es de aplicación a todas las Administraciones Públicas, supondría una limitación que podría conducir al error de que las Entidades Locales deberían prescindir de las acciones como parte de su patrimonio, hecho este que no sería muy comprensiblemente lógico.

Menos razonado es si cabe el párrafo 2 de la LPAP que delimita negativamente los bienes que se consideran como patrimonio, excluyendo del mismo el dinero, los valores, los créditos y demás recursos financieros de su hacienda... Dicha exclusión no es del todo clara pues conforme a la misma nos encontramos con que una importante parte del patrimonio queda fuera del mismo; esto unido a que en la configuración del patrimonio local se engloban también los recursos de la hacienda local de conformidad al art. 3.2 TRLRHL que incluye los recursos o ingresos presupuestarios de la Entidad Local, es decir los de derecho privado o de naturaleza patrimonial. Debemos concluir con el siguiente interrogante, o bien de manera repentina se reduce el patrimonio o bien lo señalado por la LPAP son los mínimos que podrán ser ampliados por las distintas Administraciones, como sería el caso del régimen específico del patrimonio de las Entidades Locales. Esto último sería la argumentación correcta en relación al párrafo primero si bien no justificaría el párrafo 2 que los excluye expresa-

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mente, teniendo en cuenta que no se entiende la exclusión de los activos monetarios como el dinero, los valores...ya que son parte fundamental de cualquier patrimonio que se aprecie6. Al mismo tiempo existe una contradicción en el articulado de la LPAP ya que posteriormente en el art. 7 se establecen una serie de bienes o derechos que tendrán la consideración de bienes patrimoniales entre los que se señalan "los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por éstas". En definitiva, debemos considerar que no sólo los bienes y derechos forman parte de ese patrimonio sino también las acciones.

Además de la aplicación de la legislación estatal y la legislación local hay que tener en cuenta, -como ya señalamos up supra-, la legislación dictada por cada Comunidad Autónoma y que aboga por la incorporación de las acciones como parte de su patrimonio7.

Sobre todo este conjunto de bienes nuestro análisis se centra principalmente en la regulación del patrimonio local, es decir los bienes que componen dicho patrimonio (bienes demaniales: uso y servicio público), bienes comunales y bienes patrimoniales o de propios) haciendo especial hincapié en el patrimonio privado por considerar la importancia del mismo en el entramado social y económico existente en la actualidad en nuestro país.

2. Breve referencia histórica

El análisis8 de las raíces históricas del patrimonio es fundamental para entender la configuración actual del mismo, lo que nos lleva a partir de los primeros antecedentes de la propiedad que surgen en la época Romana. En Roma existían dos tipos de propiedad el "agerpublicus" y el "ager compasáis". Dentro del agerpublicus se comprendían bienes cuyo dominio correspondía al Estado y del ager compascus los que con el tiempo se denominarían bienes comunales y bienes de propios.

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El origen propiamente dicho de los bienes municipales lo encontramos en la Edad Media cuando comienza a organizarse el Concejo que derivara posteriormente en lo que hoy conocemos como municipio. Su evolución culmina en los siglos XII y XIII ya que a través de la repoblación los reyes otorgaban tierras a favor de grupos de personas o de pueblos. Estos pueblos van a poseer abundancia de tierras comunales utilizadas en común por los vecinos -bienes del común-, y es a partir de dicho momento cuando se empieza a diversificar los regímenes jurídicos en función de la forma de aprovechamiento surgiendo asidos tipos de bienes los bienes de propios y los bienes comunales. Por consiguiente, en principio todos los bienes que poseían los pueblos eran aprovechados en común por los vecinos, con el tiempo pasan a convertirse en bienes comunes de aprovechamiento individual debido principalmente a la abundancia de terrenos aprovechados en común por lo que comienzan a utilizar una parte de ellos (sobrante) para la obtención de una renta por medio de su arrendamiento obteniendo un beneficio que era posteriormente invertido en la compra de nuevas fincas aumentando así el patrimonio municipal. Esta evolución es muy lenta no llegando a consolidarse del todo hasta el paso de la Edad Media a la Edad Moderna.

Al igual que los bienes la vida municipal también va evolucionando lo que lleva aparejado un crecimiento de los bienes municipales pero también un aumento de los gastos municipales a los que hay que hacer frente, siendo esta última la función principal que deben cumplir los denominados bienes de propios de los pueblos dando lugar a la transformación definitiva de los mismos. Esto nos lleva a encontrarnos en ocasiones con abusos en su administración lo que provoca una merma de los mismos debido a donaciones que se hacían a los señores, guerras constantes costeadas por dichos bienes, negligente actuaciones de los regidores en la administración de este patrimonio.... Para intentar garantizar dicho patrimonio la monarquía interviene (intervención real) intentando restituir a los municipios de las tierras de las que habían sido despojadas, prohibiendo las enajenaciones del patrimonio y controlando su gestión; sin embargo la realidad fue otra ya que los pueblos continuaban enajenado sus tierras para hacer frente a sus tributos9 que debían pagar al rey, siendo esta la tónica general de toda la Edad Media.

La noción de los bienes municipales se va gestando en las Partidas de Alfonso X pero no será hasta el periodo desamortizador cuando se configuran los distintos tipos de bienes dependiendo de si son susceptibles o no de enajenación. En España lo que denominamos periodo desamortizador se inicia con el surgimiento de la etapa constitucional, a comienzos del siglo XIX. Este periodo es esencial para entender la regulación actual de los bienes municipales ya que se perfilan las líneas definitivas de k este patrimonio. La desamortización propiamente dicha se inicia con la Ley Madoz de

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1 de mayo de 185510, que impone la obligación de venta del patrimonio municipal, exceptuando de la desamortización los bienes de aprovechamiento común (art. 2), que a partir de ese momento formaran los bienes comunales propiamente dichos. Para poder exceptuarlas era necesario poder justificar que esas fincas eran de aprovechamiento común debiendo ser aprovechadas de esta forma en 1855 o con anterioridad, esos aprovechamientos vecinales debían de ser colectivos, continuados a lo largo del año, y no podían producir renta ya que entonces serían bienes de propios. De esta forma se puede señalar que los únicos bienes objeto de enajenación eran por tanto los bienes de propios...

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