La regulación de las actividades calificadas en la comunidad valenciana tras la ley 2/2006, de 5 de mayo, de prevención de la contaminación y calidad ambiental

AutorMaría De Miguel Molina/Francisca Ramón Fernández
CargoProfesoras Contratadas Doctoras Universidad Politécnica de Valencia

    Este trabajo ha sido desarrollado en el marco de los proyectos de investigación financiados por el Programa de Apoyo a la Investigación y Desarrollo (PAID-06-08) de la Universidad Politécnica de Valencia.
I Introducción

El control administrativo de las actividades calificadas en la Comunidad Valenciana se reguló, hasta principios de agosto de 2006, por la Ley Valenciana de Actividades Calificadas 3/1989, de 2 de mayo1. Dicha Ley, con sus problemas de aplicación2, ha controlado la instalación y funcionamiento de estas actividades durante más de quince años. Sin embargo, la aprobación de normativa comunitaria y nacional, principalmente la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, incorporada al ordenamiento jurídico español por la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (IPPC), produjo la derogación de la Ley de Actividades Calificadas por la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental (DOCV 5256, de 11 de mayo de 2006).

La intervención administrativa es fundamental para conseguir la protección del medio ambiente. El impacto medioambiental de las actividades contaminantes -principalmente las industriales- ha preocupado desde hace años al legislador español. Muestra de ello fueron el Reglamento de Establecimientos Clasificados de 1925 y el Reglamento estatal de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 1961 (RAMINP), anteriores incluso a nuestra Constitución Española de 1978 y su artículo 45.

Algunas Comunidades Autónomas, como Madrid o Barcelona, han dejado sin efecto el RAMINP al elaborar su normativa medioambiental. Sin embargo, en la Comunidad Valenciana va a persistir el RAMINP junto a la Ley 2/2006, lo que simplifica algunos trámites pero continúa planteando diversas dudas.

II La regulación de las actividades calificadas hasta la entrada en vigor de la ley 2/2006

Para conocer la situación de la regulación hasta esta nueva Ley, nos remitimos a un trabajo que se realizó en 2005 sobre la situación de los municipios valencianos3 en relación al control administrativo de las actividades calificadas. Las conclusiones de dicho trabajo, como luego veremos, son muy significativas en relación a lo que ha supuesto posteriormente la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental (LPCCA).

Para tener información directa de los Ayuntamientos, se realizó en 2005 una encuesta a diecinueve Ayuntamientos de la Comunidad Valenciana -los de población superior a 50.000 habitantes o algunos cuya actividad principal es la industrial-, que por normativa nacional deben dar servicio de protección al medio ambiente y contar con normativa propia (según la LRBRL y el RAMINP). La respuesta se obtuvo finalmente de siete de ellos, alcanzado algunas de las siguientes conclusiones:

- Actividades industriales calificadas más representativas en su término municipal: se correspondían sobre todo con los Sectores Industriales tradicionales de la Comunidad Valenciana: madera, mueble, metal, automóvil, textil, químico, calzado, agroalimentario y construcción. Muchos de estos sectores, como veremos más adelante, quedarán afectados por la nueva autorización ambiental integrada.

- No todos los municipios tenían actividades industriales peligrosas o insalubres ubicadas a menos de 2 km. de distancia del núcleo urbano (según el art. 4 del RAMINP) pero, si las tenían debido al paso del tiempo, se intentaban trasladar (menos las estaciones de servicio que serían un caso muy común). Como la LPCCA no dice nada al respecto, entendemos que esta limitación debería seguir operativa pues el RAMINP complementa a la LPCCA (tal como puede deducirse de la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo en este asunto4).

- Cuando existían estas actividades «permitidas» era por entender que su peligrosidad o insalubridad sería de baja intensidad. Sin embargo, algunos Técnicos entendían que deberían existir mejores medidas preventivas así como un buen plan de emergencias. La nueva normativa va a exigir la solicitud de un informe sobre accidentes graves por sustancias peligrosas de la autoridad competente.

- Para evitar el acercamiento de las actividades industriales calificadas a los núcleos urbanos, y viceversa, quedaba claro que lo mejor sería recogerlo en el PGOU. El Plan debería diferenciar las actividades que podrían estar más o menos cerca. Una medida posible sería la creación de suelo apto, como Polígonos Industriales, si bien el suelo industrial tendría un precio elevado. La nueva normativa va a exigir un informe previo de compatibilidad urbanística, tanto con el PGOU como con las ordenanzas, que permite continuar o no con el procedimiento. - En cuanto a las inspecciones, encontramos dos casos: la inspección anual no solía hacerse y sólo se actuaba en caso de denuncias (por tanto, el Libro-Registro no se actualizaba, salvo pocos casos que actúan de oficio), mientras que en el supuesto de cambios significativos en la actividad (de producción, ubicación,....), la mayoría de ocasiones sí que se realizaba para otorgar de nuevo la licencia o denegarla, según el caso, y si no se realizaba, también se esperaba a una denuncia. La nueva normativa va a permitir a la autoridad competente tener su propio «programa de vigilancia ambiental», que podrá contar con el apoyo de otros organismos privados (siempre que se trate de tareas que puedan delegarse) e incluso del auto-control de la empresa (previa autorización, como p.e. con el cumplimiento del sistema EMAS).

Cuando la autoridad competente otorga una licencia, su control sin embargo no finaliza pues estamos concediendo una licencia que vincula permanentemente al ciudadano que la obtiene con la Administración (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 17 de febrero de 2000)5. En todo momento se tendría que hacer un seguimiento de la actividad a la cual ha otorgado la licencia. Por ello, habrá que comprobar periódicamente que las características con las que se concedió la licencia se siguen cumpliendo y, por ejemplo en caso de un cambio significativo del proceso de producción o de la ubicación, «examinar» de nuevo la actividad otorgándole o no una nueva licencia. En este caso, para determinadas actividades, la nueva normativa incluso limita el tiempo de concesión de la autorización.

El procedimiento que se realizaba para otorgar una licencia de actividad calificada en la Comunidad Valenciana antes de la LPCCA seguía un esquema que, como podemos observar, ya ampliaba y modificaba la legislación estatal, con: a) la consulta previa al Ayuntamiento, b) el periodo anterior de información pública, c) la audiencia del alcalde o d) la necesidad de un «acta de comprobación favorable» o aseguramiento de que la actividad se pondría en marcha tal como había dictado el Ayuntamiento.

Este procedimiento en la actualidad continúa en vigor, como régimen transitorio, para aquellos expedientes que comenzaron a tramitarse antes de la LPCCA (Disposición Transitoria Segunda). Además, las actividades existentes deberán estar en la actualidad adaptadas o irse adaptando a la nueva normativa en los plazos establecidos (Disposición Transitoria Primera).

III Aspectos relevantes de la ley 2/2006 y decreto 127/2006 que la desarrolla

Derogada la Ley 3/1989, de 2 de mayo, de la Generalitat, de Actividades Calificadas por la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental, la nueva normativa que vamos a analizar tiene por objeto definir y regular los instrumentos de intervención administrativa ambiental a los que deben sujetarse las instalaciones o actividades susceptibles de afectar a la seguridad, a la salud de las personas y al medio ambiente.

Dicha norma, a su vez, ha sido desarrollada por el Decreto 127/2006, de 15 de septiembre, de la Generalitat Valenciana (DOGV núm. 5350, de 20 de septiembre de 2006).

Como veremos el nuevo procedimiento es más estricto, fundamentalmente en las actividades más contaminantes, si bien concentra varios trámites para otorgarle sencillez. Como característica principal, determinadas licencias para esas actividades más contaminantes ya no serán otorgadas y controladas por el Ayuntamiento, sino por la Conselleria (en la actualidad, la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda).

Esto supone un impasse en el que los Ayuntamientos finalizarán de otorgar licencias para determinadas actividades, mientras que la nueva solicitud de esas mismas actividades en la actualidad es tramitada por la Conselleria.

El Preámbulo de la nueva norma se ocupa de señalar los problemas y la ineficacia del sistema anterior de intervención administrativa. Las exigencias sociales actuales y los nuevos instrumentos preventivos de carácter integrador incorporados por la política ambiental europea, han supuesto la necesidad de un cambio en el sistema de intervención, ya que estaba caracterizado por un tratamiento sectorial y una intervención de diferentes administraciones públicas sobre una misma actividad, dando lugar a un proliferación de procedimientos administrativos y una necesidad de autorizaciones ambientales.

La nueva normativa...

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