La calidad en el Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia

AutorJuan Manuel Duque Gómez
CargoDoctor por la Complutense. Experto en Calidad. Ex Vocal Asesor de Calidad e I+D+I del IMSERSO.
Páginas469-525

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Ver nota 1

Introducción

La calidad, que en sus inicios se orientó más a los productos, se ha proyectado sobre todos los sectores, y de manera muy específica sobre el sector servicios, penetrando tanto en la cultura como en la gestión de las organizaciones. Con independencia del modelo que tomen como referencia, las herramientas que utilicen y los mecanismos de evaluación de que se doten, las organizaciones saben muy bien que la eficacia y la eficiencia están ligadas a

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una gestión de calidad que parta de las necesidades y expectativas de sus clientes y trate de satisfacerlas, poniendo a disposición de este objetivo los recursos y alianzas necesarios.

A las Administraciones Públicas en general, y a las españolas en particular, les ha llevado tiempo entender y asumir que los principios de gestión eficaces no son patrimonio del sector privado. Han tardado en aceptar que los modelos, principios, procesos, y hasta la terminología, pueden ser utilizados de forma adaptada, pero similar, a los que se utilizan en otros ámbitos. Es cierto que en el sector privado los resultados se miden fundamentalmente a través de indicadores de rendimiento económico, de beneficio. Esos resultados clave orientan toda su actividad y la forma de gestionarla con calidad. El hecho de que en las Administraciones Públicas el objetivo sea la prestación del mejor servicio al ciudadano para nada se contradice con que la gestión, especialmente la económica, sea rigurosa y eficaz. Máxime si, como defienden algunos, la crisis del Estado de Bienestar coincide con la crisis en las finanzas públicas. Porque añaden que, en gran medida, la crisis de las finanzas públicas coincide con la forma de gestionarlas. Si esto es así, parece lógico concluir que si se gestionan bien, eficazmente, las finanzas públicas, se posibilita el incremento del Estado de Bienestar3. Estado de Bienestar y calidad en la gestión están4mucho más relacionados de lo que, en principio, podría parecer. Porque la asignación de recursos en una sociedad que busca el bien-estar de los suyos "se hace obedeciendo a dos principios: el de eficiencia econó-mica y el de igualdad social" (Escudero, 1986, p.103)5.

Superados esos primeros momentos de dudas, de contradicciones, de falta de comprensión por algunos sectores de la propia Administración española, se comenzó a realizar un trabajo sistemático impulsado y coordinado desde el Ministerio de Administraciones Públicas Ese trabajo produjo varie-

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dad de documentos y algunas normas6. El resultado de ese proceso se concreta, por una parte, en la fijación del marco para la mejora de la calidad en la AGE7y, por otra, en la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios8.

En la exposición de motivos del Real Decreto por el que se crea la citada Agencia, se dice que "en todos los países desarrollados, la ciudadanía viene exigiendo durante los últimos años, como requisito ineludible para intensificar la calidad democrática, mayor transparencia, calidad y eficiencia en la gestión de los servicios y políticas públicas, así como en la utilización de los recursos asignados a las mismas".

En la evolución histórica de la implantación de la calidad en las organizaciones el cliente, el ciudadano si hablamos de las Administraciones, ha ido tomando un protagonismo creciente. No es posible una política de calidad que no parta tanto de las necesidades como de las expectativas de los clientes y que no compruebe el nivel de cobertura y satisfacción de las mismas. Así se van configurando desde el pensamiento en torno a la satisfacción del cliente a través de distintas propuestas9; pasando por la sistematización de modelos

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concretos como el EFQM(MAP 2004,4.a), o el más próximo CAF (MAP 2008, 2.a), hasta la elaboración de instrumentos que tienen como referencia a los clientes a través de un modelo perfectamente elaborado como es el SERVQuAL10(Zeithaml y otros1990), herramienta que sirve para medir las percepciones de los usuarios sobre la calidad del servicio recibido.

De acuerdo con esa idea de convertir al cliente en el referente de la calidad, la LoFAGE11deja sentado que"el servicio al ciudadano es el principio básico que justifica la existencia de la Administración". Siguiendo este principio, el apartado 10 del capítulo 12 del Libro Blanco: Atención a las personas en situación de dependencia en España (MtAS 2005)12comienza estableciendo la filosofía que debería impregnar la calidad en el Sistema que se iba a configurar por medio de la Ley. y lo hace tanto a nivel individual como en el conjunto social:

"Dar un servicio de calidad y con calidad es la mejor garantía de que los derechos de los ciudadanos en general, y de los dependientes en particular, se cumplen de acuerdo a sus necesidades y expectativas en el marco de la norma que los regule" (MtAS 2005, p. 774).

"Es indudable, por otra parte, que la gestión con calidad contribuye a mejorar la cohesión social y facilitar el acceso de los ciudadanos a los servicios sociales en condiciones de equidad" (MtAS 2005, p. 774).

La Ley 39/2006 crea el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) y reconoce el derecho de las personas a la promoción de su autonomía personal y, si es necesario, a la atención correspondiente. Habrá que actuar, por tanto, con criterios de calidad para gestionar el Sistema y para garantizar el nuevo derecho. Este derecho del ciudadano obliga a los responsables de garantizarlo a poner los medios necesarios para que tanto los servicios como la forma de prestarlos sean de calidad. Además, para comprobar que realmente son de calidad, han de articular mecanismos de control e inspección y efectuar las correspondientes evaluaciones que les permitan conocer cómo funcionan y mejorarlos constantemente. uno de los grandes aciertos de la Ley para la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia es que la calidad no está implícita como en cual-

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quier otra disposición legal o administrativa, sino que, además de reconocer el derecho del ciudadano, exige que sea de calidad En consecuencia, la calidad en el SAAD no es sólo un requisito, una condición necesaria para que el derecho de ciudadanía reconocido a las personas afectadas se haga efectivo, sino que es en sí mismo un mandato legal. No es posible, pues, plantearse la calidad en el SAAD de una forma genérica, como en cualquier otro servicio público, sino que impregna o debe impregnar todo el Sistema, sus recursos, sus medios y la forma de utilizarlos y ponerlos a disposición de las personas a quienes se dirige y de acuerdo con lo que la propia Ley dispone.

Intentaremos, en la primera parte de este artículo, analizar de qué forma se configura esa exigencia de calidad en los planteamientos estratégicos, en los instrumentos y en los mecanismos de control y evaluación. No se puede pretender, sin embargo, encontrar en la Ley un tratado que sistematice los contenidos sobre calidad, ni que lo haga de forma metodológicamente estructurada.

Pero la aprobación y entrada en vigor de la Ley (por muy bien configurada que esté la calidad en ella), es sólo el comienzo de un proceso que necesita tiempo para desarrollarse y consolidarse totalmente. El que ese desarrollo y consolidación se lleven a cabo de acuerdo con lo que la propia Ley dispone depende, por una parte, de cuál sea la realidad de partida y, por otra, de los medios que se pongan a su disposición para superarla. Porque la realidad en materia de calidad no es homogénea ni en los antecedentes con que cuentan las Administraciones responsables de gestionarla, ni en los medios de que disponen, ni en los agentes (prestadores de servicios y profesionales), ni en las características de los beneficiarios del Sistema. Dedicaremos la segunda parte a describir los elementos fundamentales y diferentes de esa realidad que condicionan el diseño y la gestión de calidad prevista en la Ley.

La mejor forma de cumplir con las exigencias impuestas por la Ley, conociendo las dificultades que presenta la realidad, es el acuerdo, el consenso entre los responsables de aplicarla y de superar esa realidad. En la tercera parte veremos si el acuerdo hace posible compaginar exigencia legal y realidad.

Primera parte: configuración de la calidad en la Ley 39/2006

Para analizar la configuración de la calidad en el SAAD, conviene tener en cuenta que la Ley contempla dos tipos de prestaciones: Los servicios y las prestaciones económicas. De acuerdo con la propia Ley13, los servicios tienen

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prioridad sobre las prestaciones. Sin embargo la realidad es que los datos publicados a 2 de noviembre de 2008 ponen de manifiesto que el porcentaje de prestaciones económicas reconocidas (50,38%), superan al de servicios (49,62%)14. A pesar de este dato, o precisamente por él, es preciso tener presente que también las prestaciones económicas han de dispensarse con calidad. Nos detendremos brevemente en exponer la calidad en las prestaciones económicas recogidas en la Ley, para poder centrarnos, con posterioridad, en analizar con mayor detalle la...

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