La caducidad en las licencias urbanísticas.
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
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FUNDAMENTO DE LA CADUCIDAD
Dentro de las causas de extinción de las licencias se ha distinguido tradicionalmente la caducidad como un supuesto en el que la pérdida de la eficacia de la licencia se deriva del incumplimiento por el particular de las condiciones a que la misma estuviera subordinada.
De modo que, en aplicación del art. 16. 1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, se entendió desde hace tiempo, incluso bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1956, la posibilidad de que las licencias urbanísticas quedaran sin efecto por este motivo.
Una previsión expresa en la legislación sectorial relativa a la posible aplicación de la caducidad a las licencias urbanísticas no existió hasta la entrada en vigor de la ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que en su art. 23 estableció: «El acto de otorgamiento de la licencia fijará los plazos de iniciación, interrupción máxima y finalización de las obras, de conformidad, en su caso, con la normativa aplicable. »
Hasta ese momento la doctrina mantuvo sus dudas sobre la posibilidad de sujetar las licencias a un plazo de caducidad, y ello fue así (Ref. ) aunque el Tribunal Supremo en numerosas sentencias viniera abogando por el sometimiento de las licencias urbanísticas a este tipo de condición resolutoria.
Expresiva de esto último resulta la sentencia de 14 de abril de 1997 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Navarra, (Ponente Quintana Carretero), relativa a una licencia otorgada en el año 1979:
Así las cosas, a raíz del tenor del art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales al disponer que "las licencias quedaran sin efecto si se incumplieran las condiciones a que estuvieron subordinadas" y pese al silencio del art. 15. 1 del citado Reglamento, el Tribunal Supremo ha admitido reiteradamente la licitud de las cláusulas de caducidad en las licencias de obras (... ) (SSTS de 4-5-1982, 8-3-1986 y 2-6-1992 (Azdi. 3107, 4081 y 4809).
Debido a la referida ausencia de previsión legal, para poder admitir la caducidad de una licencia se requería entonces -a esto alude también la mencionada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Navarra de 14 de abril de 1997- que el plazo de ejercicio del derecho a edificar se hubiese establecido bien en el acuerdo de otorgamiento de la licencia, o bien se hubiera recogido en una norma. Incluso se permitía la imposición de este plazo en las Ordenanzas incluidas en los planes urbanísticos.
Esto habría cambiado, después de que la legislación urbanística, y en concreto la ley 8/1990 de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo en su art. 23, estatuyera que las licencias habían de establecer los plazos de iniciación, interrupción máxima y finalización de las obras (Ref. ). A partir de este momento, podía interpretarse además que, aunque tales plazos se establecieran en las Ordenanzas urbanísticas, resultaba exigible, para que el instituto de la caducidad pueda desplegar sus efectos, que estos plazos fueran necesariamente recogidos en la licencia concedida. Al menos así lo entendió la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 4 de noviembre de 1996 (Ponente Trujillo Mamely). Por lo que se comprueba que frente a la antigua situación en la que se carecía de una regulación de la figura de la caducidad en la licencia de obras se paso a otro régimen, en el que esta institución era prevista legalmente y además de modo restrictivo, por cuanto se exigía que las condiciones cuyo incumplimiento podría llegar a causar la caducidad, estuvieran previstas expresamente en la propia licencia urbanística.
Estos planteamientos conducirían a plantearse la posibilidad de que se produzca el establecimiento de cláusulas de caducidad con posterioridad al otorgamiento de la licencia, es decir, si resulta lícito someter a plazo el inicio o finalización de unas obras que, en un principio, se iban a realizar al amparo de una licencia otorgada originalmente sin ningún tipo de condicionamiento. A este respecto el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en la sentencia reseñada se pronuncia, en «obiter dicta», reconociendo teóricamente la validez y eficacia de estas cláusulas. Si bien somete su establecimiento a dos condiciones, por un lado que se trate de licencias incondicionadas temporalmente en la normativa del planeamiento correspondiente, y se establezca, por tanto, ante la ausencia de previsión legal de su operatividad automática, y en segundo lugar, siempre y cuando los plazos y condiciones de la nueva cláusula de caducidad, es decir, de aquella establecida con posterioridad, no hagan imposible la realización de estas obras autorizadas inicialmente sin sujeción a condicionamiento alguno.
Frente a esta tesis, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en la sentencia de 4 de noviembre de 1996, en un supuesto de otorgamiento de licencia sin sujeción a plazo, afirma, a nuestro juicio de modo totalmente acertado, que la imposición de un plazo de finalización de las obras con posterioridad al otorgamiento de la licencia ha de reputarse como un acto nulo. Entiende este Tribunal que los plazos han de fijarse en el acto de la licencia, y ante su ausencia lo que procede es la revisión de oficio del acto en cuestión, siguiendo el procedimiento legalmente establecido (arts. 102 y ss. de la LRJ-PAC).
De ello se deduce que no es válido introducir nuevas condiciones en perjuicio del titular de la licencia, lo que equivaldría a la mera rectificación del acto, sino que estamos ante un acto que, al omitir los plazos de inicio y término de las obras, infringe el ordenamiento jurídico y ha de anularse (Ref. ) si se quiere que no surta los efectos que de él se derivan, en este caso, el posible ejercicio del derecho a edificar por tiempo ilimitado.
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FINALIDAD QUE SE PERSIGUE CON LA TECNICA DE LA CADUCIDAD
Según afirman la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Baleares de 11 de octubre de 1994 (Ponente Fiol Gomila) y la citada sentencia de 14 de abril de 1997 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, «en esta institución, como ocurre en otras del Derecho Administrativo, se trata de conjugar y armonizar la prerrogativa de la Administración con la garantía del administrado, permitiendo aquella figura impedir el resultado poco estético de edificaciones en permanente construcción y la apariencia de licencias obtenidas para la ejecución de obras que no se van a llevar a cabo por el momento, cuando ya se sabe o se presiente que una nueva ordenación las haría inviables y evitar peticiones de licencias meramente especulativas, simplemente para traficar con ellas».
Con este pronunciamiento los Tribunales autonómicos reiteran el contenido de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, mantenida en idénticos términos en sentencias de 22 de Marzo de 1988, de 20 de Mayo de 1985, y de 12 de abril de 1985 (Azdi. 2244, 4116 y 2203).
Con parecidas expresiones, se pronuncia en Cataluña el Tribunal Superior de Justicia en la sentencia de 11 de abril de 1995 (Ponente Pico Lorenzo), en la que afirma, citando a la doctrina sentada por el del Tribunal Supremo, que «en materia de caducidad de licencias urbanísticas, se ha de armonizar las exigencias del interés público y garantías del administrado»; y en la misma sentencia del Tribunal Superior se entiende por razón imperante para la admisión del instituto de la caducidad: «prevenir peticiones con fines meramente especulativos o para librarse de restricciones, en previsibles innovaciones en la planificación a veces sólo conocidas por algunos privilegiados».
Para los autores que han tratado este tema (DE JESUS SANCHEZ, M. G., LONGAS LAFUENTE, A. ) (Ref. ) éstas han sido igualmente las razones que justifican la admisión de esta institución, sin embargo TODELO JAUDENES (Ref. ), siguiendo a PEREZ ALMANZA (Ref. ), mantiene una postura más restrictiva, por cuanto entiende que el principio general favorece la eficacia indefinida de la licencia y que la evitación de licencias con fines especulativos no puede justificar la institución de la caducidad tal y como funciona normalmente, sólo considera legítima su existencia si la caducidad concurre con una suspensión de licencias o con una alteración del ordenamiento o del planeamiento urbanístico:
Sólo en esos dos supuestos tendría plena significación la caducidad; en cuanto instrumento adecuado para evitar la práctica de "licencias en cartera", como medio hábil para defraudar las consecuencias de la potestad administrativa de suspensión del otorgamiento de las mismas o de modificación o revisión del...
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