Novedades en torno a la caducidad de los expedientes sancionadores en materia de defensa de la competencia

Autor:Salomé Santos Lorenzo
Cargo del Autor:Abogado Freshfields Bruckhaus Deringer
RESUMEN

1. Introducción. 2. Cronología de la normativa aplicable al instituto de la caducidad en los procedimientos de defensa de la competencia. 3. Procedimientos iniciados antes del 1 de enero de 1998. 4. Procedimientos iniciados entre el 1 de enero de 1998 y el 1 de enero de 2001. 5. Procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de enero de 2001. 6. Valoración de la doctrina del ... (ver resumen completo)

 
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1. INTRODUCCIÓN.

La caducidad de un expediente sancionador implica el cierre del procedimiento por duración excesiva, pero permite la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento hasta que no se produzca la prescripción de la infracción. Esa es precisamente la diferencia entre el instituto de la caducidad -cuyos efectos son la nulidad del procedimiento seguido fuera de plazo, pero no del derecho o la acción de la Administración o de un tercero a perseguir la infracción- y la prescripción -cuyos efectos son la pérdida definitiva de la acción.

La lógica del instituto de la caducidad es evidente. Se trata de evitar que, por causas imputables a la Administración, el administrado esté sometido eternamente a un procedimiento sancionador y a la inseguridad jurídica que ello conlleva.

Pues bien, para los procedimientos sancionadores en materia de defensa de la competencia, hasta hace relativamente poco no existía una disposición específica que regulase el instituto de la caducidad. En efecto, el artículo 56 de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia (en adelante, LDC)1 sólo ha empezado a aplicarse en los procedimientos iniciados a partir del 1 de enero de 1998.

La introducción de esta disposición ha producido un cambio jurisprudencial considerable en el tratamiento de la figura de la caducidad por el Tribunal de Defensa de la Competencia (en adelante, TDC). El objeto del presente artículo es repasar a lo largo de los últimos años las Resoluciones del TDC más importantes en esta materia, para poner de manifiesto la evolución jurisprudencial que se ha producido y valorarla a día de hoy.

2. CRONOLOGÍA DE LA NORMATIVA APLICABLE AL INSTITUTO DE LA CADUCIDAD EN LOS PROCEDIMIENTOS DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA.

Antes de la entrada en vigor de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (en adelante, Ley 66/1997), no existía ninguna disposición específica sobre caducidad de los expedientes sancionadores en materia de defensa de la competencia.

Como consecuencia de la entrada en vigor de la citada Ley, se introduce en la LDC un nuevo artículo 56, que regula de forma específica el instituto de la caducidad para los procedimientos de defensa de la competencia. En la redacción dada al artículo 56 LDC por la Ley 66/1997, se establecía que el plazo de instrucción de los expedientes sancionadores ante el Servicio de Defensa de la Competencia (en adelante, SDC) sería de 18 meses desde la incoación hasta el Informe-Propuesta y el de resolución ante el TDC de 12 meses desde la admisión a trámite del expediente hasta la Resolución final. Transcurridos dichos plazos, se procedería de oficio, o a instancia de cualquier interesado, a declarar la caducidad del expediente. Según la disposición transitoria duodécima, el artículo 56 LDC sólo resultaría aplicable a aquellos procedimientos sancionadores que se iniciasen con posterioridad al 1 de enero de 1998.

Posteriormente, como consecuencia de la aprobación de la Ley 52/1999, de 28 de diciembre, de reforma de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia (en adelante, Ley 52/1999) se modificó el contenido del artículo 56 LDC, estableciéndose dos plazos, de doce meses cada uno, para la tramitación del expediente sancionador ante el SDC y ante el TDC. Además, se introdujo expresamente la posibilidad de ampliar el plazo conforme a lo establecido en el artículo 42.5 y 42.6 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992), y de suspender el plazo en caso de recurso. Según la disposición final tercera, los nuevos plazos contemplados en el artículo 56 LDC se empezarían a aplicar a todos los procedimientos iniciados con posterioridad a 1 de enero de 2001.

Las normas sobre caducidad aplicables a los expedientes sancionadores de defensa de la competencia han sido diferentes, por tanto, en función de si el procedimiento se ha iniciado con anterioridad al 1 de enero de 1998, entre el 1 de enero de 1998 y el 1 de enero de 2001 o con posterioridad al 1 de enero de 2001. A continuación se analizarán las Resoluciones más significativas del TDC en materia de caducidad, clasificadas por el periodo en el que se inició la tramitación del expediente sancionador.

3. PROCEDIMIENTOS INICIADOS ANTES DEL 1 DE ENERO DE 1998.

El TDC y la Audiencia Nacional (en adelante, AN) mantenían que, no existiendo una disposición específica que regulase la caducidad en los procedimientos sancionadores de defensa de la competencia, no se podía aplicar tampoco supletoriamente la Ley 30/1992 ni el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (en adelante, Real Decreto 1398/1993). Dicho Real Decreto fijaba un plazo de seis meses para tramitar los expedientes sancionadores.

A pesar de que el artículo 50 LDC proclama expresamente la supletoriedad de la Ley 30/1992, la razón esgrimida por el TDC y la AN para denegar la aplicación supletoria de la regulación sobre caducidad de la Ley 30/1992 era, por un lado, la especificidad del procedimiento sancionador en materia de defensa de la competencia y, por otro, el hecho de que el plazo de 6 meses resultase materialmente imposible de cumplir por la cantidad de trámites que se deben respetar y la complejidad de este tipo de procedimientos, en los que se dilucidan cuestiones económicas.

Un ejemplo de esta doctrina es la Resolución del TDC de 8 de mayo de 1998, Expte. 390/96, Arquitectos de Asturias. Este expediente se originó como consecuencia de una denuncia presentada por la Confederación Asturiana de la Construcción el 16 de diciembre de 1992 contra el Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias (en adelante, COAA). Pues bien, desde que se incoó el expediente hasta que el TDC adoptó su Resolución final, transcurrieron la friolera de casi seis años.

En efecto, desde que el SDC admitió formalmente a trámite la denuncia, el 15 de diciembre de 1993, hasta que elevó al TDC su Informe-Propuesta, transcurrieron casi 3 años. Además, durante este tiempo, el SDC mantuvo paralizado el expediente sin aparente motivo durante 20 meses. Una primera paralización se produjo desde marzo de 1994 hasta febrero de 1995, y la otra desde abril de 1995 hasta enero de 1996.

Por tanto, aparentemente, la duración del procedimiento se debió únicamente a la pasividad del SDC, que no realizó ningún acto de instrucción durante los dos periodos mencionados, que contabilizan un total de 20 meses. Es decir, de los casi tres años que duró el procedimiento ante el SDC, más de un año y medio se consumió sin que el SDC realizara - sin motivo aparente- ningún acto de instrucción.

Además, el TDC tardó 17 meses en resolver el expediente, desde que fue admitido a trámite el 5 de diciembre de 1996, hasta que adoptó una Resolución final el 8 de mayo de 1998.

El COAA, como primera alegación ante el TDC, señaló que el expediente había caducado. Sin embargo, el TDC descartó en su primer Fundamento de Derecho la aplicación del instituto de la caducidad a los procedimientos sancionadores de defensa de la competencia. Para ello, utilizó varios argumentos:

En primer lugar, el TDC alegó un posible perjuicio para el denunciante si el expediente se entendiese caducado:

"Si los denunciantes y, en general, los interesados quieren ejercitar acciones de resarcimiento precisan de Resolución de este Tribunal. La caducidad del expediente impediría el ejercicio de las mismas, ocasionándoles un indudable perjuicio. En este caso, el expediente ha sido iniciado por medio de denuncia, y al tener el denunciante interés legítimo, se le ha considerado interesado en el expediente y el procedimiento es susceptible de producir efectos favorables para los ciudadanos interesados".

Además, el TDC expuso razones adicionales, tales como que el plazo de 6 meses era a su juicio claramente insuficiente para evacuar todos los trámites previstos en la LDC:

"El Tribunal ha señalado razones adicionales para la no aplicabilidad del art. 43.4 de la LRJAP, en particular la multitud de trámites que han de seguirse en dos órganos sucesivamente para que se produzca una resolución que, aún con plazos breves y tasados, haría absurda la aplicación a este procedimiento del plazo de 6 meses establecido en el R.D. 1398/93, que está previsto para actuaciones generales de la Administración en el ámbito sancionador. Así, en el Auto de 20 de marzo de 1996 (Expte. 369/96, Cajas Catalano-Baleares), se resalta que la LDC no establece plazos máximos de tramitación, sino plazos para los múltiples trámites previstos en ella: "Conviene recordar que se trata de un singular y especial procedimiento a dos niveles: instrucción en el Servicio de Defensa de la Competencia y resolución por el Tribunal de Defensa de la Competencia. El procedimiento en el Servicio incluye la instrucción de una información reservada, en su caso, la incoación del expediente, la publicación de una nota sucinta en el BOE, el establecimiento de un Pliego de Concreción de Hechos, su notificación a los infractores para alegaciones y proposición de pruebas, la valoración de pruebas y la redacción del informe que se eleva al Tribunal...

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