La participació dels lànder en la formació de la voluntat estatal (bundesrat) i la presència de representants dels estats federats a les institucions europees
| Autor | Hermann-Josef Blanke |
| Páginas | 31-43 |
-
Conferència pronunciada en les Jornades sobre la participació de les comunitats autònomes en la formació del dret comunitari-, celebrades a la Facultat de Dret de la Universitat Pompeu Fabra. Barcelona, gener de 1995.
Page 31
Des de l'inici de les comunicats europees, el federalisme en l'àmbit nacional, d'una banda, i el procés d'integració a escala supranacional, de l'altra, han suscitat la qüestió sobre la compatibilitat -política i constitucional- d'ambdós processos, la dialèctica dels quals resulta tan manifesta. Ja l'any 1951 l'expresident del Landàs. Renània del Nord-Westfàlia, Karl Arnold, va advertir del perill que els Ldnder fossin exclosos de participar en els afers europeus Í es reduïssin a «meres unitats administratives».1 Si fins fa una dècada podíem dir que encara es tractava d'un problema típicament alemany, ara, tanmateix, i a la vista de les tendències federalistes dels països membres de la Unió, ha adquirit un significat que transcendeix amb escreix l'àmbit germànic, fet que es reflecteix en les opcions constitucionals que han apostat per un «caràcter estatal obert» (offene Staatlichkeit), d'una banda, i per una descentralització política interna, de l'altra. Aquest fenomen s'agreuja en la mesura en què l'ampliació creixent de les estructures territorials dels estats membres tenia efectes sobre l'evolució de la Comunitat vers una Unió Europea.2 La confirmació d'aquesta tesi s'ha fet palesa en les mateixes peticions i reivindicacions dels Ldnder que va tenir lloc com a conseqüència de la convocatòria de les dues conferències intergovernamentals per a la creació de la unió política i economico-monetària que, com és sabut, van constituir el pas de cessió en el camí cap al Tractat de la Unió Europea de 7 de febrer de 1992 (TUE).
Amb motiu de la ratificació del Tractat de la Unió Europea, els Lànder van aconseguir d'ampliar considerablement llur influència en el procediment intern de formació de la voluntat quant a decisions de caràcter supranacional. La consagració constitucional de les noves facultats de participació dels Lànder en els afers europeus va anar seguida poc després d'un enfortiment de les competències dels Lànder davant la Federació en matèries de caràcter intern.
Page 32
La pèrdua de competències de normació nacionals a causa de la integració europea és acompanyada, en el sistema federatiu de la República Federal d'Alemanya, d'una variació de la qualitat de les possibilitats de participació dels Lànder tn la formació de la voluntat política de la Federació. La limitació de l'àmbit de competències del legislador federal que s'ha donat a escala supranacíonal condueix aquí a una pèrdua simultània de les possibilitats de participació dels Lànderpet la via del Bundesrat d'acord amb l'art. 50 de la Llei fonamental. D'ençà de l'aprovació de la Llei d'adhesió als tractats de Roma, els Lànder intenten d'instituir el Bundesratcom un fòrum per a la coordinació de tlur voluntat política en els afers de la Comunitat Europea (CE). El nou art. 23, introduït en la Llei fonamental a través d'una reforma constitucional mitjançant la Llei de 21 de desembre de 1992,3 presenta ara una ampliació substancial dels poders del Bundesratcn el desenvolupament de la política de la Unió Europea. Amb aquest nou «precepte europeu», es concedeix el poder de participar en el procediment nacional de formació de la voluntat pel que fa a les decisions que han d'adoptar els òrgans de la Unió Europea no solament al Bundes-tag(Parlament) en qualitat d'òrgan parlamentari, sinó també al Bundesratcn qualitat d'òrgan federatiu. Així, el nivell constitucional obre una nova dimensió d'un federalisme cooperatiu per al qual l'art. 2 ara derogat de la Llei d'aprovació de l'Acta Única Europea4 ja havia aplanat el camí.
L'art. 2 d'aquesta Llei regulava la intervenció dels Lànder en la formació de la voluntat del Govern federal respecte dels projectes en el marc de les comunitats europees, tot assenyalant el Bundesratcom a dipositari de les possibilitats de participació.5 Per tal d'eliminar les objeccions de caràcter juridicoconstitucional que sorgeixen davant això i per reforçar encara més el dret de participació, en l'art. 23 de la Llei fonamental, s'hi va incloure per primera vegada el Bundesrat a escala constitucional en el sistema del federalisme cooperatiu i es va renunciar al principi de consens que regia per als procediments de cooperació en favor del principi de majoria. Atès que en els art. 23.2 i 23-4 al 6 de la Llei fonamental s'assigna constitucionalment al Bundesrat la responsabilitat en qüestions relatives a la participacióPage 33 dels Lander alemanys en la integració europea, es van haver d'ampliar expressament les atribucions del Bundesrat inscrites en l'art. 50 de la Llei fonamental. Mercès a aquest article, els Lander ja no sols participen per mitjà del Bundesrat «en la legislació i en l'Administració de la Federació», sinó també «en els assumptes de la Unió Europea». Aquesta modificació és una mostra de la transformació progressiva del federalisme de competències alemany en un «federalisme de participació» críticament jutjat.
L'article 23.26 de la Llei fonamental disposa com a supòsit d'abast general que «en els afers de la Unió Europea participaran en el Bundestag, i mitjançant el Bun-destag, els Lander» (incís 1). Llevat d'això, es manté el deure del Govern federal d'«informar àmpliament el Bundestagï el Bundesrat amb la celeritat més gran possible» (incís 2). D'acord amb el que disposa l'art. 23.4-6 de la Llei fonamental, els drets de participació del Bundesrat s'articulen segons els repartiments respectius de les competències internes de l'Estat entre la Federació i els Lander. El procediment de participació té diversos nivells i el seu grau d'intensitat varia segons quin sigui l'objecte de formació de la voluntat. L'art. 23.4 de la Llei fonamental concreta la norma general exposada en l'art. 23-2, de manera que «el Bundesrat participarà en el procediment de formació de la voluntat de ia Federació sempre que hag de prendre part en la mesura interna corresponent o bé sempre que els Lander tinguin competències en l'àmbit intern». En virtut de l'art. 4.1 de la Llei de cooperació entre la Federació i els Lander en els afers de la Unió Europea,7 promulgada en desplegament de l'art. 23.7 de la Llei fonamental, «el Govern federal farà participar els representants dels Lander nomenats pel Bundesrat en les deliberacions per fixar la posició que s'ha de prendre en les negociacions sobre el projecte europeu respectiu». D'acord amb l'art. 23.5, incís 1, el Govern federal ha de tenir en compte el parer del Bundesratú es tracta d'un «exercici de competències exclusives de la Federació» o bé si la Federació té la competència legislativa, sempre que els interessos dels Lander en quedin afectats (primer nivell). De conformitat amb el que disposa el paràgraf 3 de la Llei de desplegament esmentada, això implica que el «Govern federal haurà de prendre nota dels arguments del Bundesrat, incloure'ls en la seva decisió i enfrontar-s'hi». En virtut de l'art. 23.5.2 de la Llei fonamental, «en cas que s'incideixi sobre el nucli essencial de les competències legislatives dels Lander, sobrePage 34 llur organització administrativa o llur procediment administratiu, s'haurà de tenir en compte d'una manera determinant l'opinió del Bundesrat» {segon nivell).
D'acord amb el que disposa l'article 5.2 de la Llei de desplegament, en cas de divergència entre l'opinió del Govern federal, d'una banda, i la del Bundesrat, de l'altra, s'ha d'intentar arribar a un acord. Però si l'acord no s'aconsegueix, i tenint en compte aquest fet, el Bundesrat con firma la seva opinió amb una resolució adoptada amb les dues terceres parts dels seus vots i és llavors aquesta la resolució determinant. Tanmateix, aquest dret reforçat de participació del Bundesrat o, més ben dit, de prendre l'última decisió, és subjecte, d'acord amb l'article 23.5-2 de la Llei fonamental, a les dues reserves, d'una banda, del que fa referència al nucli essencial de les competències dels Lànder i, de l'altra, de preservar la responsabilitat de la Federació en et seu conjunt. Al cap i a la fi, d'acord amb l'art. 23.5.3 de la Llei fonamental, «s'haurà de comptar amb l'aprovació del Govern federal en els afers que puguin significar un augment de les despeses o una disminució dels ingressos» (art. 23.5 de la Llei fonamental, art. 5.2 de la Llei d'execució).
L'expressió «nucli essencial» [im Schiverpunkt) significa que de cap manera el fet que quedin afectades competències dels Lànder is suficient per a una participació determinant del Bundesrat. D'altra banda, el caràcter determinant de l'opinió del Bundesrat se supedita al fet que «es preservi» la responsabilitat de la Federació en el seu conjunt. L'art. 5.2 de la Llei de desplegament inclou (també) qüestions que s'han de valorar des del punt de vista de les polítiques exterior, de defensa i d'integració. En cas que no hi hagi acord entre el punt de vista del Govern federal i l'opinió del Bundesrat, l'art. 5.2 d'aquesta Llei preveu un procediment que ha de conduir al compromís i en el qual han de participar representants dels Lànder. Si el desacord persisteix, el Bundesrat pot imposar la seva posició determinant si així ho aprova una majoria dels dos terços. En qualsevol cas, l'aprovació del Govern federal és irrenunciable per a aquelles matèries que puguin representar un augment de les despeses o una disminució dels ingressos de la Federació (art. 23.5 de la Llei fonamental, art. 5.2 de la Llei d'execució).8
D'acord amb l'art. 5.3 de la Llei d'execució, el Govern federal, abans d'aprovar afers relacionats amb el que preveu l'art. 235 TCE, ha d'arribar a un compromís amb el Bundesrat sempre que el seu acord sigui preceptiu de conformitat amb les normes internes o sempre que l'afer sigui competència dels Lànder. Aquesta disposició compensa els Lànder de la vigència no modificada de la «clàusula d'arrodoniment» supranacional (art. 235 TCE). L'aplicació d'ampli abast d'aquesta clàusula en el passat va donar motius també al Tribunal Federal Constitucional, en la seva Sentència de Maastricht, a l'advertència exhortatòria perquè una interpretació del Tractat que negligia el principi de l'atribució de poders individualitzat equivalia a una ampliació del Tractat, cosa de la qual devia resultar la mancança d'efectes vinculants d'una interpretació tal de les normes d'atribució competència! per a Alemanya.' Pel que fa a l'exigència d'unanimitat de l'art. 235 TCE, l'exigència dePage 35 l'acord del Bundesrat i el Govern federal sobre l'aplicació d'aquesca base jurídica vol restringir ulteriors «usurpacions de competència» de la Unió Europea i, d'aquesta manera, calmar una de les protestes més freqüents dels membres federals davant l'exercici de la competència supranacional.
De conformitat amb l'art. 7.1 de la Llei de desplegament, a petició del Bundesrat i sens perjudici dels drets d'acció propis dels Lander, la Federació farà ús dels drets d'acció que li confereix el Tractat sobre la Unió Europea, sempre que els Lander en quedin afectats per acció o per omissió d'algun òrgan de la Unió en les seves competències legislatives, fins i tot en els àmbits en què la Federació no disposa d'aquestes competències. En aquests casos, s'haurà de preservar la competència de la Federació per a tot l'àmbit nacional en matèria de política interior, defensa i integració. Aquesta possibilitat d'un «procediment de forçament de l'acció» a favor del Bundesrat haurà de compensar els Lander en cas que l'art. 173 TCE, també d'acord amb el Tractat de Maastricht; els concedeixi d'ara endavant un dret d'acció propi solament sota les limitades condicions del paràgraf 4, en el cas d'una afectació per una resolució de la Unió Europea. Mentre que l'equivalent nacional igualment exigit pels Lander a escala interna els concedeix una garantia legal també en el cas d'altres actes jurídics de la Unió, encara que només en la forma indirecta d'una «situació processal» de l'Estat membre legitimat per recórrer-hi, és a dir, l'RFA.
Sobretot per proporcionar un procediment ràpid de presa de decisions, s'ha creat una Cambra d'Afers de la Unió Europea, els acords de la qual tindran el caràcter d'acords del Bundesrat (art. 523a de la Llei fonamental). Les funcions d'aquesta Cambra -que tant dins d'AJemanya com fora sovint s'interpreten malament- fins ara eren regulades únicamenr en et Reglament del Bundesrat. De conformitat amb l'art. 45d.9 d'aquest Reglament també modificat, «en casos urgents o sempre que s'hagi de garantir la confidencialitat de la qüestió per deliberar que li hagi estat assignada, la Cambra d'Afers de la Unió Europea és responsable del respecte envers el dret de participació del Bundesrattn afers de la Unió Europea».10 Els vots dels Lander es ponderen a la Cambra de la mateixa manera que al Ple del Bundesrat (art. 52.3a, 2n semiincís, en connexió amb l'art. 51.2 i 3, incís 2, de la Llei fonamental).
El tractament dels projectes de dret comunitari al Bundesrat va trobar una crítica sorprenentment positiva en la literatura ja abans de la reforma de l'arr. 23 de la Llei fonamental. D'una manera especial s'exposa la capacitat del Bundesrat per fer respectar l'experiència administrativa dels Lander, el rigor dels assessoraments i la capacitatPage 36 de desenvolupar alternatives. Com un aftre indici de l'efectivitat del procediment Bundesrat çs, considera el fet que el Bundestagcn nombrosos casos s'adhereix a l'opinió del Bundesrat. El Bundesrat adquireix així un pes polític important.11
Davant el procés de participació normalitzat en l'art. 23 de la Llei fonamental, en una extensió gairebé èpica, també s'hi han formulat protestes.
Segons alguns autors crítics en els seus escrits sobre dret comunitari i públic, les formulacions de l'art. 23.2 i 4-6 de la Llei fonamental infringeixen per llur prolixi-tat, com també per l'«acumulació de conceptes indeterminats í contraposats, totes les regles d'una redacció ordenada de la Constitució».12 En relació amb això, la vinculació determinant del Govern federal a l'opinió del Bundesrat resulta especialment delicada, atès que l'aplicació d'aquesta clàusula ensopega amb el dret del Bundesrat de prendre l'última decisió.
Aquest fet constitueix alguna cosa més que un dret de vet del Bundesrat, és més aviat «un dret de vet al revés de! Govern federal en afers que puguin portar a un augment en les despeses o a una disminució en els ingressos de la Federació».13 Si en aquest cas excepcional no s'aconsegueix arribar a cap acord, la República Federal pot no donar la seva aprovació a la resolució del Consell. Aquesta vinculació del representant alemany en el Consell amb la posició que adopta un cos legislatiu pot, en casos aïllats, infringir el dret comunitari, i manca especialment al deure de lleialtat envers la Comunitat d'acord amb l'art. 5 TCE, ja que amb això la capacitat funcional de la Comunitat pot ser perjudicada.14
D'acord amb l'art. 23.6.1 de la Llei fonamental, «en cas que s'afecti el nucli essencial de les competències exclusives dels Lander, la Federació haurà de confiar al representant dels Ldnder designat pel Bundesrat l'exercici de les competències que, com a membre de la Unió Europea, corresponen a ta Federació» (tercer nivell).
De conformitat amb l'art. 6.2.1 de la Llei de desplegament, «el Govern federal ha de confiar a un representant dels Lander la direcció de les negociacions en els gremis assessors de la Comissió i del Consell i en les reunions del Consell de Ministres». No obstant això, d'acord amb l'article 6.2.2, «el Bundesrat només pot nomenar un membre d'un Govern regional amb el rang de ministre», amb la qual cosa en aquest punt la Llei té en compte l'art. 146/TCE.
Page 37
D'acord amb l'art. 23.6.2 de la Llei fonamental, l'exercici dels drets de participació en els òrgans comunitaris pels Lander, en ús d'afectació, en allò que sigui essencial a llurs competències legislatives exclusives, s'ha de fer en tot cas amb la participació i l'aprovació del Govern federal. Amb això s'ha de preservar la responsabilitat de ía Federació en el seu conjunt.15
Malgrat això, l'estatus jurídic dels representants del Bundesratçs desplega mitjançant l'art. 23.6 de la Llei fonamental. Mentre que fins ara els representants dels Lander únicament participaven en les instàncies consultives del Consell de Ministres i de la Comissió Europea, ara l'art. 23.6 de la Llei fonamental i l'art. 6.2 de la Llei de desplegament preveuen que els representants dels Lander també podran tenir accés i participar en el procés de decisió del Consell. Així, l'art. 23.6 de la Llei fonamental conté el salt qualitatiu des de la participació consultiva prèvia al procés legislatiu vers la capacitat de codecisió vinculant al final del procés legislatiu comunitari.16
La en la discussió dels Comitès del Consell sobre els programes educatius Sòcra-tes i Leonardo s'ha plantejat el conflicte entre la Federació i els Lander amb referència a la interpretació de la categoria de les «competències exclusives dels Landen17 Amb aquesta categoria de competències fins llavors aliena a la Llei fonamental, i d'acord amb la voluntat del legislador constituent, s'al·ludeix a l'àmbit per al qual la Llei fonamental no conté expressament «cap títol competència! a favor de la Federació».18 Atès que l'àmbit d'aplicació d'aquesta nova categoria ha de ser més reduït que el suposat de les «competències legislatives dels Lander», al qual fa referència l'art. 23.5.2 de la Llei fonamental, el dret de vot que se'n deriva per als Lander en els òrgans europeus no es pot aplicar ni a les competències exclusives de la Federació, ni a les competències en règim de concurrència perfecta (independentment de l'exercici real o no de la competència per la Federació), ni als casos en què la Federació és competent per a la legislació-marc {Rahmengesetzgebung). En qualsevol cas, però, per al contingut dels preceptes de les normes-marc (per exemple, en l'àmbit de l'ensenyament universitari de l'art. 75.1.la de la Llei fonamental) és l'aplicació, contra el parer del Govern federal, allò que el Tribunal Constitucional va manifestar ben aviat sobre les competències de desplegament que corresponen als Lander. «quan el legislador federal adopta normes-marc, l'àmbit de regulació que resta als Lander [...] ha de ser de rellevància substancial».19 Aquesta rellevància de les regulacions de desenvolupament i concreció, que esdevenen d'una manera creixent part de la «política interna europea», es concreta també en el fet que en cas d'una afectació comunitària els mateixos Lander poden negociar i votar pel que fa al cas en els òrgans del Consell de la Unió Europea. De moment, l'acord entre la Federació i els Lander es limita a un sector nuclear de l'exercici delPage 38 dret de vot pels Lànder (en discussió amb el Govern federal) en els afers de cultura, escoles, Administració local, policia i esports.
L'art. 23.6 de la Llei fonamental planteja als Lànder un seguit de problemes de coordinació.20 En primer lloc, ha d'aconseguir mútuament un consens pel que fa a una posició comuna. Posteriorment, aquesta opinió dels Ldnders'hz de compatibi-litzar amb el Govern federal abans que el representant del Bundestag pugui defensar-la com a opinió d'Alemanya en el Consell de Ministres, Aquests processos de generació de consensos, necessaris i complexos, es troben dificultats per dos problemes. D'una banda, el Bundesratsha d'adaptar al ritme de treball de les institucions comunitàries. Certament, en determinats casos es pot crear una gran pressió quant al període de temps necessari per elaborar una posició comuna als Lànder. A més, aquests han de ser conscients que el Govern federal presentarà la seva pròpia posició comuna en el Consell de Ministres, sempre que els Lànder no arribin a temps a una posició comuna. Aquest fet resulta del requisit que estableix l'art. 23.6.2 de la Llei fonamental, en el sentit de respectar, en qualsevol cas, la responsabilitat de la Federació de l'Estat en el seu conjunt.
D'altra banda, i aquest és el segon problema que han de resoldre els Lànder, en el Consell de Ministres poden sorgir situacions de negociació que facin necessari el fet d'apartar-se de posicions de negociació prèviament establertes. Això és una conseqüència lògica de la naturalesa de les negociacions multinacionals i de la tendència de la Comunitat a crear una situació de buscar fórmules de cessió de determinats interessos d'una part i de l'altra. Cal tenir això en compte en les directrius de negociació que el Bundesratelabora per als representants dels Lànderen el Consell. Així, les directrius del Bundesrat no poden contenir resultats de negociació excessivament rígids. Altrament, han de descriure el punt clau dels interessos i, alhora, definir uns marges de maniobra de negociació per als representants dels Lander.
L'existència de representants dels Lànder a les institucions de la CE no és nova. En efecte, anteriorment i en virtut de l'art. 2.5 de la Llei de ratificació de l'Acta Ünica Europea, per la qual es va regular per llei la incorporació dels representants dels Lànder & les reunions al nivell de la CEE, aquests representants participaven en els gremis assessors del Consell i de la Comissió. També per al futur, l'art. 6.1 de la Llei de desplegament preveu com a «cas regular» que en els afers en què el Bundesrat hagi de participar en alguna mesura de caràcter intraestatal o sempre que els Lànder tinguin competències a escala interna o en afers que afectin interessos essencials dels Lànder, amb requeriment previ, el Govern federal inclourà, sempre que li sigui possible, representants dels Lànder en les deliberacions dels gremis assessors de la Comissió i del Consell. La direcció de les negociacions és competència enPage 39 aquest cas del Govern federal. Els representants dels Liinder podran aportar-hi aclariments amb l'acord dels directors de la negociació.21
Els òrgans comunitaris també saben aprofitar l'experiència i els coneixements d'aquests representants, fonamentalment quan es tracten afers que els afecten. A més, la incorporació dels Lànder en el procés normatiu comunitari té sentit en allò que es refereix al fet que els Làndersàn els executors del dret comunitari en la major part dels casos.22
En l'esforç d'aconseguir possibilitats d'influència institucionalitzada i directa en l'àmbit de la CE, els Lànder van poder tenir, en efecte, un primer èxit ja el 1988. En virtut d'una decisió de la Comissió Europea, es va instaurar el Consell Consultiu dels poders regionals i locals. Els seus 42 membres eren representants dels ens locals i regionals i tenien la missió d'assessorar la Comissió en qüestions de política regional i el seu impacte en les regions europees. Malgrat la seva limitada influència, el Consell Consultiu va significar un progrés per als Lànder, ja que, amb la seva creació per la Comissió, les regions i els ens locals europeus van rebre, per primera vegada, una participació institucionalitzada en el procés normatiu comunitari.
Des del 1987, els Landervzn intensificar els esforços destinats a la incorporació d'un òrgan regional dotat de competències pròpies en el Tractat de la Comunitat Europea. En aquest afany, van trobar un fort suport d'alguns estats membres. Fins i tot el Parlament europeu va destacar diverses vegades la importància de les regions en el procés de construcció europea. Efectivament, el debat a l'entorn de l'«Europa de les Regions»23 va comportar que el Tractat de la Unió Europea inserís una representació regional en el sistema institucional de la CE: el Comitè de les Regions que recullen els art. 198A-198C TCE.
El Comitè de les Regions (Comitè) no és cap òrgan nou de la CE, sinó una institució sui generis que dóna suport, per mitjà de la seva funció consultiva, al Consell i a la Comissió. L'art. 198C TCE atorga al Comitè el dret a ser escoltat en els casos en què es prenen decisions de gran impacte per a les regions. Té una importància especial l'art. 198C.4, el qual ofereix al Comitè RegionaJ la possibilitat d'actuar per iniciativa pròpia: pot emetre dictàmens sempre que ho consideri convenient.24
Els 222 membres del Comitè són representants dels ens territorials regionals i locals de tots els estats membres. Alemanya envia 24 membres i el mateix nombre de suplents.
Però en el cas alemany es desprèn una obligació constitucional interna de designació dels representants dels Lànder-com a corporacions territorials de caràcter regional- i dels ens locals -com a corporacions territorials de caràcter local-Page 40 de la garantia del principi federal que estableix l'art. 20.1 de la Llei fonamental, com també del principi d'autonomia local de l'art. 28.2 de la Llei fonamental. Malgrat això, l'expressió d'aquest mandat constitucional assolida en la fórmula de compromís polític de l'art. 14 de la Llei de desplegament és molt insatisfactòria. D'acord amb l'art. 14.1 d'aquesta Llei, «el Govern federal proposa el Consell com a membre del Comitè, i com a suplents, els representants designats pels Lander. El caràcter estrictament dual de l'estructura federal alemanya no disminueix l'obligació jurídica del Govern federal de compensar, almenys parcialment, la ingerència del dret comunitari en l'àmbit competencial propi de l'autonomia local mitjançant la previsió de drets de participació dels ens locals en la designació dels membres del Comitè». Certament, el desenvolupament dels drets derivats de l'autonomia local constitueix un sector de l'àmbit competencial dels Lander d'acord amb els art. 30, 70 i 83 de la Llei fonamental; però d'això no es desprèn que la designació a escala interna dels membres del Comitè sigui competència exclusiva dels Lander. L'obligació federal de garantir els interessos locals en el procediment de designació deriva especialment del principi de subsidiarietac de l'art. 23.1.1 de la Llei fonamental, que com a principi estructural de la UE fonamenta, per als òrgans federals, un deure d'esforçar-se per tal de garantir el manteniment de la institució protegida constitucionalment de l'autonomia local. La consideració dels ens locals respon, en darrer terme, al mandat constitucional d'harmonitzar la tensió entre l'autonomia local, d'una banda, i I'«obertura estatal», de l'altra. L'art. 14.2 de la repetidament esmentada Llei de desplegament ha deixat en mans dels Lander la regulació del procediment de participació dels municipis i les associacions municipals. No obstant això, i a fi de garantir un estàndard mínim de parricipació local, es va disposar que els municipis i les associacions municipals «estaran representats en el Comitè per tres representants elegits a proposta de les associacions municipals».
D'acord amb el paràgraf 14.1 d'aquesta Llei, «el Govern federal proposa el Consell com a membre del Comitè i els representants designats pels Lander com a substituts». La duplicitat de l'Estat federal alemany no disminueix l'obligació legal del Govern federal de compensar, com a mínim parcialment, la influència del dret comunitari sobre el cercle d'influència de l'autogestió municipal mitjançant la construcció de drets de participació en el nomenament dels membres alemanys del Comitè. Concretament, els drets comunals d'autogestió no representen cap retallada de les «competències» dels Lander d'acord amb els art. 30, 70 i 83 de la Llei fonamental; però això tampoc no significa que el nomenament nacional dels membres del Comitè sigui un afer exclusiu dels Lander. L'obligació de l'Estat de vetllar pels interessos locals en aquest procedimenr es revela especialment en el principi de subsidiarietat de l'art. 23.1.1 de la Llei fonamental, que, com a principi estructural de la Unió Europea, imposa l'obligació a la totalitat dels òrgans estatals d'esforçar-se per preservar la continuïtat de la institució jurídica de l'autogestió local, garantida per la Liei fonamental. El respecte pels municipis representa, així, el mandat constitucional d'harmonitzar la relació entre la garantia d'autogestió municipal, d'una banda, i el «caràcter estatal obert», de l'altra. L'art. 14.2 de la Llei de desplegament concedeix als Lander la regulació del procediment de participació dels municipis i les mancomunitats. A fi de garantir l'estàndard mínim per a la participació municipal que fixa la Llei fonamental, es va disposar que «a proposta de lesPage 41 federacions municipals, els municipis i les mancomunitats fossin representats en ei Comitè regional per tres representants elegits».
Com a desplegament d'aquests preceptes, els Lànder alemanys van signar el 27 de maig de 1993 un Acord relatiu a l'enviament de membres i suplents al Comitè de les Regions de la Unió Europea,25 el qual deixa a cada Landh designació d'un membre i un suplent pera la durada del mandat del Comitè (art. 1.1). Per als altres tres llocs, cadascuna de les tres federacions de municipis nomena un membre i un suplenc, que han de ser membres electes d'ajuntaments o associacions municipals (art. 1.2). El nomenament s'esdevé davant els «presidents dels Ldnder», de manera que les federacions municipals no disposen de cap dret de nomenament propi, sinó únicament d'un dret de nomenament a través dels Lànder respecte al Govern federal. Per als cinc escons restants que corresponen a Alemanya, cadascun dels cinc Lànder de més població nomena un membre i un suplent (art. 1.3). S'han píantejat seriosos dubtes sobre la suficiència d'aquest compromís, assolit després de dures discussions entre el Govern federal, els Ldnder i els municipis, perquè es compleixin les exigències del dret comunitari i del dret constitucional alemany. Malgrat el fet que la projecció exacta entre la representació de les corporacions regionals o locals i de l'espai lliure de decisió política que s'ha de reconèixer als òrgans amb dret de proposta difícilment es pot derivar de les normes comunitàries o dels preceptes constitucionals, la designació de can sols tres representants a escala local per part alemanya satisfà amb prou feines les exigències de la representativitat nacional i d'una compensació efectiva de l'«europeïtzació» del dret local alemany. Aquesta distribució no reflecteix el valor ni el «rang» dels ens locals en l'estructura local alemanya.26
A la pràctica, els Lànder participen en totes les reunions del Consell per mitjà de l'«observador dels Ldnder davant la Unió Europea» o, si s'escau, del seu representant a Brussel·les. L'observador dels Lànder és una institució no oficial o, tal com ho va expressar Sasse, «una forma pragmàtica de cooperació en una zona d'interferència insuficientment regulada de l'estructura federal».27 La seva figura es basa en un Acord de l'any 195628 entre el ministre federal d'Afers Estrangers i els presidents de Baviera i Baden-Würetemberg. Com a part de la delegació alemanya, té accés a les reunions del Consell de Ministres, com també el dret de participar en el Comitè de representants permanents, incloent-hi els grups de treball del Consell. La seva importància es basa en el fet que transmet informació detallada als Lànder sobre les activitats de les comunitats i, en concret, a través de la tramesa de laPage 42 informació als ministeris corresponents dels Lànder. Com que actua com a persona de contacte del Bundesrat, ha d'ajudar els Lander, sempre que sigui possible i necessari, en el treball dels documents subministrats regularment per aquest òrgan, preparant-los, comentant-los i ordenant-los en tots els aspectes.
El punt VIII29 de l'Acord de 29 d'octubre de 1993 entre el Govern federal i els governs dels Lànder confirma el paper de l'observador deh Lander desenvolupat al llarg de quaranta anys de federalisme participatiu. La seva comesa és donar suport als Lander en la defensa de llurs drets, tal com són establerts en la Llei de desplegament, de manera que es confirmen les seves possibilitats d'informació i participació tant davant les institucions i els comitès de la Unió Europea com davant el Govern federal.30
De ia mateixa manera que l'observador dels Lander, les oficines d'informació dels Landera Brussel·les han d'ajudar a augmentar la «capacitat europea» dels Landeri a controlar el flanc europeu que tenen obert.31 Les oficines de connexió dels Lander, que complementen la tasca de l'observador dels Lander, tenen, a diferència d'aquests, funcions de iobby i de relacions públiques específiques per a cada Land, és a dir, es dediquen a recaptar informació, procurar contractes i adquirir influències i representativitat per al seu estat federal respectiu. De ía mateixa manera que els observadors dels Lander, les oficines dels Lànder serveixen per captar informació i, en cap cas, no són actors en el sentit d'una presa d'influència.32
Aquesta visió queda confirmada per l'art. 8 de la Llei de desplegament, que dota les relacions permanents dels Lander amh les institucions de la Unió Europea d'una base juridicopositiva. Les oficines serveixen als Lander «per al compliment de llurs competències i tasques estatals d'acord amb la Llei fonamental»; però, no gaudeixen en cap cas de rang diplomàtic.33
Les tasques d'aquestes representacions són irrellevants des del punt de vista constitucional de l'art. 32.1 de la Llei fonamental, atès que davant les instàncies comunitàries els Lànder solament representen llurs interessos específics i, d'aquesta manera, efectuen una pressió ben entesa a escala europea, que es mou per sota del nivell de defensa de les tasques superiors. En el passat es va prohibir majoritàriament als estats federats la presa de contacte amb altres països, llevat que fossin autoritzades per l'Estat-Federació o es tractés de relacions convencionals previstes en l'article 32.3 de la Llei fonamental. D'aquesta interpretació rigorosa de l'art. 32.1 de la Llei fonamental s'extreu la conclusió que aquesta no era justa pel que fa al fenomen de la Unió Europea en qualitat d'institució supranacional regulada abans de la introducció delPage 43 paràgraf 8 de la disposició. El fet constatat que la supranacionalitat representa quelcom més que una unió de subjectes de dret internacional, entre d'altres per tal com genera efectes legislatius a escala nacional, justifica un tràfic directe dels estats federats amb els òrgans comunitaris. Òbviament, imalgrat algunes dificultats que han sorgit en intentar separar política i defensa d'interessos, aquest dret no pot contravenir els objectius del Govern federal en polírica exterior a escala comunitària i exercir així aquesta política exterior paral·lela que tant temen alguns crítics nacionals.
Els drets de participació dels Lander han millorat substancialment d'ençà de l'aprovació del Tractat sobre la Unió Europea, com també els canvis que aquest Tractat va comportar en l'ordenament jurídic alemany. Certament, en el dret alemany la participació dels Lander'és ara garantida constitucionalment i, pel que fa al seu contingut, ara té més abast. Tanmateix, a escala europea la participació dels Lander encara h, limitada, malgrat que, amb tot, hi ha possibilitats de participació d'una manera institucionalitzada.
Al reforç de la posició dels Lander no li manquen problemes tanc respecte al dret intern com respecte al dret comunitari, per tal com l'art. 23 de la Llei fonamental altera l'equilibrí ajustat entre l'executiu i el legislatiu a favor del primer, ja que, com a justificació de les pèrdues de competències dels parlaments dels Lander a favor de la Unió Europea, s'atorguen als governs dels Lander uns drets de participació a través de l'òrgan executiu del Bundesrat. Igualment, a escala federal, s'observa la tendència a un protagonisme més gran de l'executiu en afers de la Unió. També s'ha de fer palès que el dret de participació del Parlament alemany en els afers de la CE, en virtut de l'art. 23.2 de la Llei fonamental, no pot compensar la pèrdua de competències que pateix mitjançant els actes de la Unió.34
Europa necessita les seves regions de la mateixa manera que necessita els seus estats, tant per vèncer en les difícils tasques que resten dels canvis del món modern com per dur a terme l'adaptació de les noves formes de vida de l'Europa comunitària a les arrels culturals originàries dels països membres. Els ciutadans únicament acceptaran la nova Europa si aquesta no crea cap producte centralitzat ni burocràtic, si fa seu i fomenta l'entramat d'arrels ciutadanes mitjançant el respecte pel fet regional infraestatal. És per això que serà útil la participació regional en la mateixa mesura en què s'imprimeixi un rumb polític clar a les regions, d'acord amb el dret comunitari. Aquestes regions, per tal d'afrontar llurs noves funcions, s'hauran d'enfortir en termes financers a fi de millorar qualitativament i quantitativa llurs recursos personals i materials. Només una col·laboració constructiva de les regions per a la salvaguarda de llurs legítims interessos econòmics i de llur identitat cultural els proporcionarà pes polític dins la Unió Europea. Els esforços convergents de tots els agents poden contribuir al fet que la política europea esdevingui de nou una res publica i, per tant, una res populi, és a dir, un afer dels ciutadans europeus.
------------------------------
[1] Bundesrar, 61. Sttzungsbericht v. 27.6.1951, pàg. 445 (D).
[2] Cjr. Hermann-Josef Blanke, Foderatismus und fntegraticnsgewalt, Berlín, 1991; Hermann-Josef Blanke, «Estructuris federaks y derecho comunitario», a J. Barnés (coordinador), La Comunidad Europea, la instància regionaly La organización administrativa de los estados miembros, Madrid, 1993, pàg. 291 iseg.
[3] Bumllsgesetzblatt, 1992,1, pàg. 2086; en referència a la finalitat constitucional que s'hi consagra de persecució de la Unió Europea, i a l'anomenada «clàusula de garantia estructural», per a la defensa dels principis fonamentals de la RPA, cfr, Karl-Peter Sommermann, «La reforma de la Ley fundamenra] de 21 de diciembre de 1992. Federalización del procedimiento de formación de la voluntad», a Fundació Carles Pi i Sunyer (coordinador), Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autó-nomas 1992, Barcelona, 1993, pàg. 435 i seg. i 441 i seg.; Karl-Pecer Sommermann, «Staatsziel «Europaische Union»», a Dit Ojfenttiche Verwaltung, 1994, pàg. 596 i seg.
[4] Bundesgeseezèhtt, 1986,1, pàg. 1192; cfr. sobre això Rainer Hofmann, «Los LMntkrakmznes y el derecho comunirario», a J. Barnés Vàzquez (coordinador), La Cotnunidad Europea, la instància regionaly la organizacièn administrativa de los estados miembros, Madrid, 1993, pàg. 56 i seg.
[5] Cfr. Hermann-Josef Blanke, «El Bundesrat en el sistema constitucional de la Ley fundamental de la República Federal de Alemania», a Centro de Estudiós Constitucionales y Senado (coordinadors), La Reforma del Senado, Madrid, 1994, pàg. 357 i seg.
[6] Çfr. Sommermann (nota 4), pàg. 443 i seg.; Blanke, (nota 5), pàg. 376 i seg.; Rupert Scholz, «Grundgesere und europaische Einigung», a Neue Juristsche Wochenschrifi, 1992, pàg. 2593 i seg.; Rupert Scholz, «Europaische Union und deutscher Bundesstaat», a Neue Zeiuchrififiir Verwalnings-recht, 1993, pàg. 817 i seg.; Ulrich Everling, «Überlegungen zur Struktur der Europaischen Union und zum ncucn Europaartikel des Grundgesetzes», a Deutsche! Verwaltungsblatt, 1993, pàg. 936 i seg.; Siegfried Megiera, Die Grundgesetzànderung von 1992 und die Europaische Union, Jura, 1994, pàg. 1 i 7 i seg.; Udo di Fabio, «Der neue Artikel 23 des Grundgesetzes», a Der Staat, Bd. 32, 1993, pàg. 191 i 207 i seg.
[7] Bundesgesetzblatt, 1993, I, pàg. 311.
[8] Cfi. Sommermann (nota 3), pàg. 445-
[9] Entscheidungdes Bundesverfassungsgerichts, col·lecció «oficial», 89, 155 i 210; críticament sobre això, Christian Tomuschat, «Die Europaische Union unrer der Aufsicht des Bundesverftissungsge-richts», a Europaische Grundrechte-Zeitschrifi, 1993, pàg. 489 i 494; Jochen Abraham Frowein, «Das Maastricht-Urteil und die Grenren der Verfassungsgerichtsbarkeit», a Zeitschrift fíir auslàndischa offencliches Recht und Volkerrecht, vol. 54, 1994, pàg. 1, 5 i seg. i 10 i seg.; Ulrich Everling, Das Maastricht-Uteil des Bundesverfassungsgerichts und stine Bedeutungfiir dit Entwicklung der Europàiscben Union, integration 3/9-4, pàg. 165 i 171 i seg.
[10] Bundagesetzbktt, 1993, I, pàg. 2007.
[11] Blanke (nocs 2), Foderalismus undIntegrationsgewalt, pàg. 271 i seg., amb indicacions bibliogràfiques addicionals.
[12] Badura (nota 12), Europareck, Beiheft 1/1994, pàg. 16.
[13] Everling (nota 6), Deutsches VerwaltungsbUt: 1993, pàg. 945; seguint-lo Peter Badura, «Wi-llensbildung und Beschlussverfahren in der Europaischen Union», a Europarecht, Beiheft 1/1994, pàg. 9 i 16.
[14] Everling (nota 6), Deutscbes Verwaltungsbktt, 1993, pàg. 947.
[15] Cfr. Angelika KleiTner-Riedel, «Die Mitwirkung der Lander und Regiorten im EU-Ministe-rrat», a Bayerische Verwaltungsblatter, 1995, pàg- 104 i 106 i seg.
[16] Cfr. Volker Nessler, «Die «neue Landermitwirkung» nach Maasrricht», a Europarecht, 1994, pàg. 216 Í 224.
[17] Cfr. Bundesmn-Drucksache-109194, Zíff. 26 i seg., i també Bundestags-Drucksache 110/94, Ziff. 31.
[18] Cfr. Informe de la Comisión Constitucional Conjunta, BuntL·stags-Drucksache 12/6000, pàg. 24.
[19] Entscbeidung des Bundesverfassurtgsgenchts> col·lecció «oficial» 2, 213 i 224 i seg.
[20] Cfr. Nessler (nota 16), Europarecht, 1994, pàg. 224 i seg.; Hans Chrisrian Ròhl, «Die Bereili-gung dcr Bundesrcpublik Deucschland an der Rechtsctzung im Ministerrat der Europaischen Union», a Europarecht, 1994, pàg. 409 i 442 i seg.
[21] Ròhl (nota 20), Europarecht, 1994, pàg. 438 i seg.
[22] Cfr. Blanke (nota 2), Fòderalismus und Integrationsgewalt, pàg. 293 i seg.
[23] Cfr. Hubert Hier (coordinador), Europa der Regionen, Bonn, 1995.
[24] Cfr. especialment els treballs de Rudolf Screinz i Gerhard Konow, a Christian Tomuschat (coordinador), Mitsprache der dritten Ebene in der europàischen Integration: Der Ausschuss der Reporten, Bonn, 1995, pàg. 55 i seg. i 70 i seg.
[25] Mmisterialbhm Nordrhein-Wstfalen, 1993, pàg. 1550.
[26] Cfr. Hermann-Josef Blanke, a Grabitz/Hilf (coordinadors), Kommentar zur Europàischtn Union, Losebtact, 8. Erganzungslieferung, art. 198rt, noces 14 i seg.
[27] Chrisroph Sasse, «Bundcsrat und EuropaLsche Gemeinschaft», a Der Bundesrat als Verfas-sungsorgan und politische Kraft, Bati Honnef, 1974, pàg. 333 i 342.
[28] Sobre les funcions de l'observador dels Landeri la seva posició i mitjans personals i materials, cfr. el Conveni sobre l'observador dels Lànder a les Comunitats Europees, de 19 de novembre de 1988, MinisterialbL·tt Nordrhein-Westfaten, 1988, pàg. 1884.
[29] Bundesanzriger, 1993, pàg. 10425.
[30] Ròhl (nora 20), Europarecht, 1994, pàg. 440.
[31] Gebhard Ziller, «Die EG-policische Mítwirkung des Bundesrates», a Hrbek/Thaysen (coordinadors), Die deutschen Lander utut die Europàiscben Gemeinschaften, Baden-Baden, 1986, pàg. 89 i 99.
[32] Fritz Stoger, «Aufgaben und Tatigkeit des Beobachters der Lander bei den Europaischen Gemeinschaften», a Magiera/Merten (coordinadors), Bundeslünder und Europàischt Gemeinschaft, Berlín, 1988, pàg. 101 i 113 i seg.
[33] Rdhl (nota 20), Europarechi, 1994, pàg. 441.
[34] Nessler (nota 16), Europarecbt, 1994, pàg. 229; Rohl (nota 20), Europarecht, 1994, pàg. 443 iseg.
