Buenas y malas prácticas de participación ciudadana en Europa
| Autor | Salvador Parrado y Elke Löffler |
| Cargo del Autor | Universidad Nacional de Educación a Distancia, Madrid - Governance International, Birmingham |
| Páginas | 189-206 |
A la mayoría de los concejales les gusta mostrar que su gestión se encuentra orientada hacia las demandas de los ciudadanos. Las fiestas locales organizadas por las asociaciones, los barrios y el propio municipio proporcionan una buena ocasión para salir en la foto, ?cerca de los ciudadanos'. Desgraciadamente, para muchos representantes políticos, la participación ciudadana finaliza en ese momento.
Las iniciativas que van más allá, como involucrar a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones o incluso delegar la ejecución de determinadas tareas en ellos, son en general consideradas como altamente sospechosas, tanto por los cargos electos como por los funcionarios. Los políticos electos creen que conocen qué es lo mejor para el ciudadano. Seguramente, continúan argumentando, no les hubieran elegido si esto no fuera cierto. Los funcionarios también tienden a pensar que tienen mejor conocimiento experto que los ciudadanos ordinarios, quienes no pueden ver más allá de su interés privado y, en cualquier caso, carecen de la competencia profesional adecuada.
Desde esta visión, los beneficios de la participación ciudadana se consideran cuanto menos inciertos, mientras que los riesgos son muy evidentes: se piensa que la participación ciudadana ampliaría el proceso de toma Page 189 de decisiones, o al menos lo haría más complejo. Las iniciativas de los ciudadanos presentadas de forma continua dificultarían también la elaboración de políticas estratégicas, pues habría que modificarlas continuamente. En particular, en tiempos de crisis fiscal, en muchos municipios se cree que se necesita un liderazgo político fuerte con la capacidad y la valentía de adoptar decisiones impopulares. En tales situaciones, se piensa que la participación ciudadana sería contraproducente, ya que los ciudadanos solamente se preocuparían por sus intereses personales, y serían incapaces de ver los problemas locales en su conjunto. Irónicamente, el argumento más poderoso en contra de la participación ciudadana es que no es democrática y por lo tanto cuestiona las instituciones políticas representativas.
Sin embargo, en tiempo de elecciones, particularmente cuando existe una baja participación de votantes, como es el caso de las elecciones locales británicas, las voces defensoras de la participación ciudadana se hacen más sonoras. Estas voces argumentan que la participación ciudadana ayuda a que las decisiones políticas sean mejor aceptadas y se doten de mayor legitimidad. De esta forma, se construye confianza, y cabe esperar que se acelere el proceso de implantación de las medidas. Al menos, la participación ciudadana ayuda a evitar conflictos en el período de ejecución de las decisiones. Otro argumento de ?eficiencia' que se suele utilizar es la contribución de la participación ciudadana a la construcción de capital social. Esto permite a los gobiernos locales y centrales delegar responsabilidades en la sociedad civil y ahorrar recursos económicos. Desde esta perspectiva, el ciudadano al final paga de forma más directa los servicios públicos.
Entonces, ¿quién tiene razón? ¿Puede la participación ciudadana procurar una provisión más eficiente de los servicios públicos?¿Tenemos que aceptar que existe un intercambio entre democracia y eficiencia? La experiencia de los autores acumulada hasta ahora parece sugerir que la participación ciudadana bien realizada no genera contradicción entre democracia y eficiencia. Los ciudadanos están dispuestos a invertir su tiempo libre y otros recursos si su participación mejora su calidad de vida y la calidad de los servicios que utilizan. Si la participación de los ciudadanos no ofrece resultados visibles, los ciudadanos pierden rápidamente interés. Por ejemplo, los procesos de consulta que no llevan a ninguna parte y que solamente se ciñen al proceso de toma de decisiones ciertamente no incrementarán la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos locales si en las decisiones no se toman en cuenta la perspectiva de los ciudadanos. Page 190
A continuación, describiremos algunas de las lecciones de ?buenas y malas prácticas' de ciudades europeas con participación ciudadana. Obviamente, no existe una mejor forma de organizar la participación ciudadana pero existen ciertos requisitos básicos que deben tenerse en cuenta para que la participación ciudadana sea beneficiosa. El trabajo empírico sobre el que se basa este texto está constituido por los Tests de la gobernanza y la participación que hemos realizado en las ciudades de Baar (Suiza), Ulm (Alemania), Barcelona (España), Calderdale (Reino Unido) a través de más de 60 grupos de discusión así como las numerosas entrevistas realizadas con directivos públicos, de ONGs, alcaldes y concejales de numerosas organizaciones locales entre 2003 y 2005. Parte del material referido se encuentra accesible en www.govint.org y un estudio más detallado sobre los resultados y la metodología del Test de la Gobernanza y la Participación puede leerse en Bovaird, Löffler y Parrado (2004).
Poniéndose en marcha: construyendo confianza entre los ciudadanos, concejales y funcionarios
Recientemente hemos entrevistado a muchos alcaldes de diversos países que nos manifestaron haber intentado iniciar un diálogo con los ciudadanos, pero, tras unos comienzos poco fructíferos, desistieron porque las asambleas convocadas apenas tenían público. La mayoría de estos alcaldes tomaron este hecho como prueba de que los ciudadanos no están realmente interesados en los asuntos públicos y han desechado continuar por una senda más participativa de los asuntos locales. En el capítulo de Parrado de este libro se proponen algunas ideas sobre qué problemas pueden ser susceptibles de participación ciudadana.
La experiencia de algunos municipios pioneros europeos en participación ciudadana como Issy-les-Moulineaux (Francia) y Nürtingen (Alemania) muestra que la participación ciudadana no se puede desarrollar de la noche a la mañana, pues se trata de un proceso a largo plazo. La mayoría de los ciudadanos no se han acercado a su ayuntamiento nunca, ni siquiera para tramitar una licencia o un papel del registro, y son bastante escépticos de la participación, porque de repente se les consulta y se les pide participar. Al mismo tiempo, muchos concejales y funcionarios son escépticos sobre la contribución que puedan realizar los ciudadanos. Normalmente, se juzga a los ciudadanos como mal informados e interesados exclusivamente en sus asuntos personales. Page 191
Ante esta situación de desconfianza, es importante dedicar algún tiempo a la construcción de confianza mutua. Tales iniciativas no son normalmente costosas, aunque requieren imaginación y persistencia. Deben estar bien diseñadas, ya que no todos los ciudadanos se sienten seguros sobre sus habilidades para articular sus puntos de vista enfrente de un grupo. Por lo tanto, lo mejor es comenzar con encuentros a pequeña escala antes de convocar a todos los ciudadanos. Éste enfoque gradual también hace que los responsables de la toma de decisiones se sientan más seguros, ya que suelen ponerse nerviosos ante la posibilidad de equivocarse en público. A continuación se ofrecen algunas ideas que ayudan a crear un clima propicio para que los ciudadanos y las autoridades confíen en el otro y en el proceso participativo.
Cualquiera que sea el propósito o el tamaño de la reunión, es conveniente realizar un ejercicio de generación de confianza, previamente al inicio del acto oficial reflejado en el orden del día. En grupos de tamaño pequeño, las reuniones deberían comenzar con un acto sencillo e imaginativo en el que todos se presenten al grupo. En el caso de encuentros de mayor audiencia, el público se puede dividir en pequeños grupos para hacer algún tipo de ejercicio de ?calentamiento' relacionado con el tema del encuentro. Los burócratas y los políticos no son necesariamente las mejores personas para romper el hielo. De hecho, ¡los actores y los presentadores de los medios de comunicación pueden ser muy buenos en esto, ya que interactúan de forma llana y sencilla con la gente y no cuesta mucho dinero su participación! En Alemania es común recurrir a gente que trabaja en la televisión (nacional, regional o local) en función de la cobertura del evento para animar los encuentros sobre los asuntos públicos. Hay muchas experiencias prometedoras en el uso del arte de la comunicación para ejercicios de consulta, ya que ayudan a ?humanizar' los encuentros y a dar a la gente vías alternativas para expresar sus puntos de vista (véase la colección de estudios de caso en IdeA, 2004).
Es también esencial conseguir que la logística esté preparada. En particular, es importante que los...
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