El Derecho a una buena administración: manifestaciones en la Constitución de 1978
| Autor | Beatriz Tomás Mallén |
| Páginas | 99-147 |
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El repaso al constitucionalismo histórico español en la materia que nos ocupa se revela necesariamente somero, puesto que ante todo nos sirve para corroborar el carácter novedoso del derecho a una buena administración. En este sentido, en nuestras Constituciones históricas la buena administración se entiende básicamente en términos cuantitativos, es decir, como la responsabilidad en la buena gestión de los fondos públicos. Así, por ejemplo, en la Constitucion de 1812 se atribuía a las Diputaciones Provinciales el «velar sobre la buena inversión de los fondos públicos de los pueblos y examinar sus cuentas para que con su visto bueno recaiga la aprobación superior, cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos» (artículo 335.2.º) y, en conexión con ello, «dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administración de las rentas públicas» (artículo 335.6.º). De manera mucho más difusa, en el Estatuto Real de 1834 se contiene una vaga alusión a la administración, por referencia a la financiación de los asuntos públicos (artículo 36)1. A continuación, lo más destacado de la Constitución de 1837, primera que contiene un catálogo formal de derechos y libertades (Título I: «De los españoles», artículos 1 a 11), es el reconocimiento del derecho a (previa) indemnización, pero no obviamente por funcionamiento -normal o anormal- de los servicios públicos, sino únicamente para los casos de expropiación (artículo 10)2. Por su par-
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te, la Constitución de 1845 se limita prácticamente a reproducir el Título I de la de 1837 (coincidiendo en este sentido incluso, en cuanto a contenido y numeración, con el citado artículo 10)3.
Más tarde, la Constitución de 1869 consagra algún avance, con concreciones que revisten cierto interés: así, el derecho a indemnización no se contrae exclusivamente, como antes, a los casos de expropiación (artículo 14), sino que se extiende a determinados ámbitos de mal funcionamiento de los servicios públicos, concretamente a los casos en que por los agentes de la autoridad pública o gubernativa se incurra en una privación ilegal de libertad, o en un atentado a la inviolabilidad del domicilio o de la correspondencia (artículos 8 a 10). Además, si bien es cierto que no se recoge una cláusula general de responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de su funcionamiento, sí se recoge indirectamente esa indemnización por mal funcionamiento de los servicios públicos, en la medida en que se establece el principio de responsabilidad personal de los funcionarios públicos cuando atenten contra los bienes y derechos reconocidos constitucionalmente (artículo 13)4. En tercer término, si bien se omite la referencia entre las funciones del Rey la de decretar las inversiones en los diferentes ramos de la Administración Pública5, se establece nuevamente la remisión a ley de «la gestión de los intereses peculiares de los pueblos y de las provincias» a manos de Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, respectivamente (artículo 37), así como la organización y funciones de estas entidades locales (artículo 99), aunque en esta ocasión se consignan por vez primera (en el propio artículo 99) unos principios constitucionales en la materia relativos, eso sí, como se apuntó al principio, a la buena administración como buena gestión económica6.
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En lo que atañe a la última Constitución española del siglo XIX, la de 1876, vuelve a establecerse el derecho a indemnización únicamente para los casos de expropiación (artículo 10), no extendiéndose a otros supuestos de atentados a los demás derechos o libertades constitucionales perpetrados por los funcionarios públicos, respecto de quienes, sin embargo, sí se sigue predicando la responsabilidad personal (civil y penal)7; por otro lado, se retoma la referencia, entre las funciones reales, a la facultad de decretar las inversiones públicas para los diversos ramos de la Administración (artículo 54.7.º), reproduciéndose asimismo en el artículo 84 la remisión a la ley para fijar la organización y atribuciones de las entidades locales en el respeto de los principios que ya recogía el citado artículo 99 de la Constitución de 1869. Trasladados al siglo XX, la Constitución de 1931, al margen de la reiteración del derecho a indemnización en el caso de expropiación (artículo 44), destaca por la mayor precisión del principio de responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos, que se concreta en la responsabilidad personal para caso de atentado al derecho a la libertad personal (artículo 29) y, sobre todo, en la responsabilidad personal con carácter general y civil subsidiaria (pero no la patrimonial) del órgano administrativo al que pertenezcan (artículo 41)8.
Por último, del período franquista, y sin olvidar el carácter de «constitución semántica» -según la clásica terminología acuñada por LOEWENSTEIN- de las Leyes Fundamentales, conviene destacar siquiera formalmente la introducción de unos principios que se acercan a la idea actual de buena administración en el Título VII («La Administración del Estado») de la Ley Orgánica del Estado de 1 de enero de 19679: en especial, en el artículo 40.I se recoge el principio de eficacia evocando la resolución de los asuntos en tiempo razonable10, mientras en el artículo 42.III se establece el principio de responsabilidad evocando el derecho a indemnización por el funcionamiento de los servicios públicos11. Por lo demás, estos principios se inscriben en unas coordenadas perfiladas por la propia Ley Orgánica del Estado que revelan cierta contradicción pues, en efecto: mientras desde el punto de vista políticojurídico se establece que el funcionamiento de la Administración se guía y se ve impregnado por las directrices antidemocráticas del Movimiento Nacional
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(artículo 43)12, desde la perspectiva técnico-jurídica se produce una remisión (en el artículo 42)13a una legislación sobre procedimiento administrativo (en especial, la Ley de 1958) cuyos efectos se prolongaron prácticamente hasta inicios de los años noventa en sus prescripciones caracterizadas por la neutralidad (con la promulgación de la Ley 30/1992) y merced, también, a una legislación de control que abrió el camino a un orden contencioso-administrativo progresivamente especializado (recuérdese que la Ley de la Jurisdicción contencioso-adminstrativa de 1956 sólo vino a ser derogada mediante la nueva Ley de ese orden jurisdiccional 29/1998)14.
Como ya se avanzó en el capítulo introductorio, nuestra Carta Magna vigente de 1978 no consagra el derecho a una buena administración. Pero tampoco puede desconocerse que algunos de los derechos contenidos en el artículo 41 (y en el 42) de la Carta de Niza (artículos II-101 y II-102 de la Constitución europea) tienen reflejo -aunque asimétrico- en valores o principios establecidos en diversas disposiciones constitucionales. Así, los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 CE); los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos y sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (artículo 106.2 CE); la Administración Pública ha de servir los intereses generales con objetividad y actuar de acuerdo con los prin-
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cipios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación15, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículo 103.1 CE)16; la ley regulará las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones (artículo 103.3 CE); la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, así como el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado -artículo 105.b) y c) CE, respectivamente-; o se reconoce el derecho fundamental a participar en los asuntos públicos, no sólo por medio de representantes, sino también directamente (artículo 23.1 CE).
Recapitulando, podemos afirmar que todos estos...
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