Breves comentarios a la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación
| Autor | F. García Mas, J. Martín Vidal |
| Páginas | 649-679 |
No cabe duda que uno de los sectores de la actividad económica más importante de un país es el sector de la edificación, que se encuentra rodeado de todo un conjunto de relaciones de hecho y de derecho que suponen una necesidad por parte de cualquier Estado moderno de crear un marco jurídico adecuado, lo más sencillo posible y que a la vez dote a todos los operadores que intervienen en la edificación, y sobre todo al destinatario final del producto y del servicio, que es el consumidor, de las garantías adecuadas que protejan el tráfico jurídico y los intereses que en este campo se puedan desarrollar.
Dentro del mundo de la edificación confluyen distintas variables que el legislador debe regular. Por una parte se encuentra todo el entramado jurídico de las normas que afectan al suelo, en definitiva, las leyes del suelo, tanto las de carácter estatal como las autonómicas, con las especificaciones al tratarse los diferentes tipos de suelo existiendo una clasificación básica en la denominada legislación urbanística, y en la legislación agraria. No es este el momento ni el objetivo de nuestro trabajo, pero sí dejar apuntados los problemas que se están planteando en la actualidad para conexionar y poder llegar a alguna conclusión jurídica posible entre la legislación agraria y la legislación urbanística, uno de los puntos esenciales en el control de legalidad del sistema.
El otro punto a tener en cuenta es el mundo de la construcción de los edificios, y es en este aspecto en el que incide la nueva Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, en el sentido de poder hacer una regulación lo más pormenorizada posible para dotar a través de un texto legal de la mayor cobertura normativa a todos los estadios que giran en torno a la palabra construcción y edificación, tanto en lo relativo a las exigencias técnicas y administrativas de la misma, como a los agentes de la edificación, a las responsabilidades y garantías de éstos y, en definitiva, a que los destinatarios de la norma puedan en un texto único tener la base sobre la cual ejercitar sus derechos.
En este sentido, la Exposición de Motivos de la citada Ley 38/1999, de 5 de noviembre, trata de justificar la norma en base a que «...la tradicional regulación del suelo contrasta con la falta de una configuración legal de la construcción de los edificios, básicamente establecida a través del Código Civil y de una variedad de normas cuyo conjunto adolece de serias lagunas en la ordenación del complejo proceso de la edificación, tanto respecto a la identificación, obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en el mismo, como en lo que se refiere a las garantías para proteger al usuario... Por otra parte, la sociedad demanda cada vez más la calidad de los edificios y ello incide tanto en la seguridad estructural y la protección contra incendios como en otros aspectos vinculados al bienestar de las personas, como la protección contra el ruido, el aislamiento térmico o la accesibilidad para personas con movilidad reducida. En todo caso, el proceso de la edificación, por su directa incidencia en la configuración de los espacios... implica siempre un compromiso de funcionalidad..., así se contempla en la Directiva 85/384/CEE de la Unión Europea, cuando declara que la creación arquitectónica, la calidad de las construcciones... así como el patrimonio colectivo y privado, revisten un interés público...».
Por lo indicado anteriormente existe todo un conjunto normativo que directa o indirectamente intenta regular la edificación, así, la Ley Estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, el Código Civil en los artículos referentes al contrato de arrendamiento de obras, complementado con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al ya famoso artículo 1.591 del Código Civil, todo el conjunto de la legislación notarial e hipotecaria que hace referencia a las declaraciones de obra nueva, tanto en construcción como terminadas, y un largo etcétera, configuran una materia muchas veces complicada a los efectos de su sistematización.
Uno de los puntos más importantes de la Ley es el intento en la misma de fijar las garantías suficientes a los usuarios frente a los posibles daños que se les puedan ocasionar en todo el proceso de la edificación, de la construcción y de la correspondiente entrega de los inmuebles. Y ese deseo del legislador no es más que una consecuencia que subyace en la esencia de la propia Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que deben tener los instrumentos jurídicos adecuados para defender y ejercitar sus derechos.
El objeto central de nuestro trabajo será el analizar el texto de la Ley con carácter general, aunque no cabe duda que existirá en el mismo un especial enfoque de la actividad notarial, y la posterior registral, aunque en la Ley únicamente un artículo, el 20, hace referencia a los requisitos para la escrituración e inscripción de las declaraciones de obra nueva. No vamos aquí a repetir el análisis de otras normas notariales como registrales que ya existen, y que también hacen referencia a las declaraciones de obra nueva, ya que la novedad que introduce la Ley en el artículo 20, es la acreditación de la constitución de unas garantías.
No cabe duda que el comentario de esta Ley quedaría cojo si no profundizáramos en la relación y análisis del artículo 1.591 del Código Civil con la Ley de Ordenación de la Edificación, y las posibles conclusiones que se puedan derivar del mismo, a los efectos de indicar o no la posible derogación de este artículo citado por la entrada en vigor de la Ley de edificación. Esperemos que las buenas intenciones de este trabajo sobrepasen a las mismas y se conviertan en realidades que puedan servir para resolver algunas dudas y cuestiones que se suscitan en los despachos profesionales.
Los artículos 1 y 2 hacen referencia al objeto de la Ley y al ámbito de aplicación.
En cuanto al objeto, el artículo 1.1 establece que la Ley «tiene por objeto regular en sus aspectos esenciales el proceso de la edificación, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en dicho proceso, así como las garantías necesarias para el adecuado desarrollo del mismo, con el fin de asegurar la calidad mediante el cumplimiento de los requisitos básicos de los edificios y la adecuada protección de los intereses de los usuarios». No obstante, a pesar de este objeto tan amplio, y yo diría tan idílico, la realidad nos va a demostrar que no tiene un concepto totalizador, ni mucho menos. En este sentido se ha indicado 2 que «...El objeto de esta Ley no es la regulación general del fenómeno de la edificación en todos sus aspectos. No trata de que en un único cuerpo legal se recoja toda la normativa sobre la edificación... no sería posible ni lógico. Tampoco trata, partiendo de la legislación existente sobre uno de los aspectos del fenómeno de completar la regulación. La nueva Ley no contiene toda la regulación civil de la edificación, ni la de uno de los aspectos de la regulación administrativa... Es cierto que en buena parte es Derecho Civil o, si se prefiere, Derecho Privado... Pero el párrafo tercero de la misma deja claramente sentado que no es sólo esto. Que en ella también hay Derecho Administrativo... De lo expuesto se desprende que las normas contenidas en la nueva Ley son de muy diversa naturaleza. Al igual que en la Ley del suelo, en sus sucesivas versiones, existen normas que son puramente civiles, otras mercantiles o de Derecho Inmobiliario Registral, aparte de las de carácter jurídico-administrativo... A fin de precisar el grado de actuación en las Comunidades Autónomas... La LOE, más simplistamente, en su Disposición Final primera , después de citar los apartados del artículo 149.1 CE, que constituyen el fundamento constitucional de la competencia del Estado, en un último párrafo dice: ...Lo dispuesto en esta Ley será de aplicación sin perjuicio de las competencias legislativas y de ejecución que tengan asumidas las Comunidades Autónomas en este ámbito... Lo que no supone, en modo alguno, que todas las normas contenidas en la nueva Ley tengan igual carácter en orden a su aplicación en las distintas Autonomías, sino que mientras unas serán de aplicación plena, otras tendrán el carácter de legislación básica».
El artículo 2 de la Ley centra el ámbito de aplicación material al denominado proceso de la edificación, entendiendo por tal la actuación y el resultado de construir un edificio de carácter permanente, público o privado, cuyo uso principal esté comprendido dentro del marco administrativo, sanitario, religioso, residencial, aeronáutico, agropecuario, etc., y en general las demás edificaciones cuyos usos no estén comprendidos en los citados anteriormente.
A continuación se...
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