Breve referencia a la evolución histórica de la revisión de oficio
| Autor | José Luis Burlada Echeveste |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Universidad del País Vasco |
| Páginas | 31-37 |
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Recuerda Martín REBOLLO que la regulación de la revisión de oficio1de los actos administrativos bascula entre dos polos de atención: a) el
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deseo de la Administración de conservar una cierta libertad de acción; y b) la protección de las situaciones consolidadas por los actos administrativos, sobre todo si éstos son actos favorables que amplían la esfera de actuación del interesado (una licencia, una concesión, una beca, una exención, etc.). Cabe también plantear la cuestión de otra manera: el enfrentamiento entre el principio de legalidad (que postularía la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad) y los principios de seguridad jurídica y de que nadie puede ir en contra de sus propios actos (que postularía la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa)2.
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Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 19583primó el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, de modo que la Administración no podía revisar los actos que hubiera dictado y que beneficiaron a los particulares. La única posibilidad que tenía era acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa actuando como demandante de sus propios actos. Para ello se exigía un requisito formal previo: la declaración de lesividad para los intereses públicos del acto que se pretendía anular. Lesividad para cuya declaración inicialmente se exigía (por analogía con la rescisión por lesión del Derecho privado) la doble lesión: al Ordenamiento (ilegalidad) y a los intereses (económicos o de otro tipo) de la propia Administración4.
Esa situación cambió con la LPA de 1958: la Administración podía revocar sus propios actos en ciertos casos y con muchas cautelas. Así se reguló en los artículos 109 y 111 LPA, en los que se podía observar una coherencia entre las posibilidades de revocación y los vicios del acto, de manera que cuanto más grave fuera el vicio de ilegalidad presente más posibilidades revocatorias existían. Y al revés. Los actos nulos se podían revocar libremente, previo dictamen vinculante del Consejo de Estado, sin plazo temporal alguno5. Los actos anulables favorables a los particu-
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lares, si infringían manifiestamente el Ordenamiento podían revocarse libremente, previo dictamen vinculante del Consejo de Estado, pero con el límite de cuatro años. En los demás casos (si no había una infracción manifiesta del Ordenamiento) ya no era posible la revocación: era necesaria la declaración de lesividad (pero ya no se exige la doble lesión) en el plazo máximo de cuatro años y la posterior impugnación del acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa6.
La LRJPAC no cambió el régimen de la revisión de oficio de los actos nulos (podían revocarse libremente y sin plazo, previo dictamen vinculante 7del Consejo de Estado)8, pero sí el de los actos anulables, respecto de los cuales se sigue admitiendo la revisión de oficio y en el plazo de cuatro años, previo dictamen del Consejo de Estado, pero este dictamen ya no era vinculante, lo que potencialmente ampliaba de forma muy notable los poderes
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de la Administración9. Tras la reforma de la LRJPAC en 1999, la reacción es de signo contrario: se reducen drásticamente las posibilidades revocatorias de la Administración. Se mantiene la posibilidad de revocar los actos nulos previo dictamen vinculante del Consejo de Estado, pero la Administración no puede revisar ya los demás actos (anulables) favorables a los particulares, pues para ser anulados, la Administración debe recurrirlos ante los Tribunales previa declaración de su lesividad en el plazo de cuatro años10.
Por lo que respecta al ámbito tributario11, la LGT de 1963 reguló en la Sección 1.ª del Capítulo VIII del Título III los «procedimientos especiales de revisión» de forma semejante a lo establecido para la revisión de oficio en la LPA, pero con algunas particularidades. El artículo 153 LGT12se refería a los actos nulos de pleno derecho, actos que eran los mismos que se establecían en el artículo 47 LPA, salvo la falta de referencia a los actos de contenido imposible. El procedimiento se diferenciaba en que el dictamen del Consejo de Estado pasó a ser preceptivo pero no vinculante, a diferencia de lo que sucedía en el ámbito general, en el que dicho dictamen era
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vinculante y, por tanto, se precisaba que fuera favorable13. Se admitía que el procedimiento se iniciara tanto de oficio (por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico), como a instancia de parte. El precepto también preveía el trámite de audiencia de aquellos a cuyo favor reconoció derechos el acto.
El artículo 154 LGT14reguló la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria (por tanto, quedaba excluida de esta vía la revisión de las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos, que sí podían ser revisadas por los demás procedimientos especiales de revisión) siempre que infringiesen manifiestamente la Ley, añadiéndose un segundo supuesto consistente en admitir la revisión cuando se aportaran nuevas pruebas que acreditasen elementos del hecho imponible íntegramente ignorados por la Administración. El precepto sustituyó el límite del plazo de cuatro años establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo por el de prescripción de la acción administrativa y no se exigía informe del Consejo de Estado. De forma semejante a la establecida en el...
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