Breve historia de la empresa pública española en el siglo XIX
| Autor | Natividad Araque-Hontangas y Pilar Valencia-DeLara |
| Cargo | Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 1-21 |
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La actividad empresarial del Estado siempre ha levantado mayores reticencias que otros instrumentos de la política económica, como los impuestos, los cuales son generalmente aceptados, aunque se discuta el tipo de tributos más adecuado para los distintos fines perseguidos por el gobierno, su configuración legal, su forma de recaudación y el nivel de la presión fiscal que puede establecerse. Por el contrario, la empresa pública sigue siendo objeto de una encendida polémica en torno a su propia existencia y razón de ser; hay quien piensa que la actividad empresarial sólo puede ser emprendida por la iniciativa privada, y que el mal funcionamiento de la empresa pública y de las enormes pérdidas que implica para la sociedad aconsejan a los gobiernos a desprenderse de ellas, bien privatizándolas, bien cerrándolas. Una perspectiva histórica ayuda a situar esta discusión en un terreno más neutro que el meramente ideológico en el que habitualmente se desenvuelve. Porque no es la primera vez que la empresa pública pasa por tiempos difíciles.
La empresa pública, como cualquier otro instrumento de la política económica, surge cuando el Estado pretende utilizarla para corregir determinados “fallos de mercado”. En este sentido, las justificaciones teóricas de los orígenes de la empresa pública en España, como en otros países europeos, han sido diversas, atribuyéndosele los cometidos siguientes:
? Al sector público empresarial se le ha encargado suministrar bienes públicos y preferentes (como sanidad, educación, servicios municipales o protección del medio ambiente) que son esenciales para la sociedad; porque sus economías crecientes de escala y externalidades positivas hacen que su oferta por la empresa privada sea insuficiente, cara, inestable o, potencialmente, contraria a los intereses generales de la nación. Estas empresas públicas de servicios se desarrollaron en las siguientes actividades: correos y telégrafos; teléfonos, canales, caminos y puertos; ferrocarriles; agua, gas y electricidad; montes y bosques e industrias relacionadas con la defensa, la educación y la sanidad.
? En segundo lugar, la empresa pública normalmente se ha creado para servir de instrumento de la política industrial, para combatir los oligopolios y monopolios y para apoyar el crecimiento económico, con el fin de : aliviar las depresiones económicas; fomentar el desarrollo económico; apoyar a determinados sectores
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y regiones en dificultades; sostener los precios agrarios y, en fin, combatir el monopolio privado, o bien socializar las rentas del monopolio (Fuentes Quintana, 1968).
Las circunstancias concretas del surgimiento de la empresa pública y las vicisitudes particulares de su trayectoria histórica (nacimientos, arrendamientos, nacionalizaciones, disoluciones y privatizaciones) son más variopintas, y mucho más prosaicas, que esas razones teóricas que acaban de exponerse. La experiencia histórica del caso español permite decir lo siguiente:
1) Unas veces las empresas públicas han surgido por estatalizaciones o nacionalizaciones de compañías privadas que pasaban por dificultades, cuando no estaban ya hundidas en la quiebra, que generalmente se hacían en condiciones favorables para el capital privado y ruinosas, por consiguiente, para la Hacienda Pública. En otras ocasiones, la nacionalización tenía lugar en circunstancias bélicas, por razones de defensa y por motivos estratégicos (Helguera, 1991).
2) Muchas empresas estatales se crearon para algo tan práctico como gestionar directamente las propiedades y rentas del Estado, entre las que destacan las diversas minas públicas y los monopolios fiscales (Tejerizo López, 1975).
3) Las empresas públicas se utilizaron incluso para alcanzar ciertos objetivos sociales, para redistribuir la renta y para mantener el empleo. Como el caso de aquellas Reales fábricas que eran hospicios para recoger vagabundos y enseñarles un oficios, o las empresas públicas que se mantienen para no agravar el parto y la decadencia de industrias de ciertas zonas, como fue el caso de Hunosa (Sudriá, 1991).
4) Casi siempre que se privatizaron las empresas públicas se vendieron a precios bajos, por las presiones e intereses de particulares. Como denuncian muchos casos de Reales Fábricas, canales, o de empresas ferroviarias durante el siglo
XIX. Los intentos de los gobiernos de promover el capitalismo popular y de asegurar el éxito de la venta de los activos públicos también ha llevado a rebajar el precio de enajenación de algunas empresas públicas (Donezar, 1994).
5) La cesión de la gestión en arrendamiento y en régimen de concesión, así como las privatizaciones, obedecían en muchas ocasiones a compensaciones indirectas
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que el Estado hacía a los prestamistas del Tesoro, como ocurrió con los canales, las minas, los monopolios fiscales y algunos bancos oficiales (Alonso Álvarez, 1993).
Es obvio que existieron diferencian apreciables en la evolución y en los modelos organizativos de la empresa pública según las peculiaridades históricas de los distintos países europeos. Los factores que determinan la evolución histórica de la empresa pública son múltiples, pero entre los más generales sobresales:
? El entorno institucional.
? El nivel de desarrollo industrial del país.
? La orientación de la política económica en su vertiente intervencionista.
En la historia contemporánea de la Europa occidental se percibe una cierta correlación entre esas variables, por un lado, y el peso de la empresa pública en la economía y sus formas de organización y gestión, por otro.
En la historia de la empresa pública en España se distinguen cinco etapas:
1) La primera corresponde al siglo XVIII, cuando el mercantilismo concedió a las Reales Fábricas un papel destacado como instrumento de prestigio político, de gestión del patrimonio público y de reindustrialización del país. El intervencionismo del dieciocho impulsó el establecimiento de estas Reales Fábricas por varios motivos, entre los que se hallan: los objetivos estratégicos y de industrialización (Helguera, 1991).
2) La segunda se centra en el siglo XIX y se caracterizó por la pérdida de importancia de la empresa pública, que siguió a las privatizaciones de las manufacturas reales, de los estancos, de las minas estatales y de los bines nacionales. El auge de las políticas liberales no impidió, no obstante, que algunas empresas públicas subsistieran e, incluso, se crearan otras nuevas, con la finalidad de gestionar algunas propiedades y monopolios estatales, que permanecieron en manos del sector público. En la primera mitad del siglo XIX, la ideología liberal y las necesidades de la Hacienda repercutieron en la privatización de las tierras y de los montes públicos, de las Reales fábricas y del
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desestanco de ciertos productos monopolizados hasta entonces por la Hacienda del Estado español (Sanz Fernández, 1985).
3) La tercera etapa comprende desde finales del siglo XIX hasta la Guerra Civil, cuando la empresa pública resurgió tímidamente como un instrumento más de la política económica intervencionista. No obstante, aún no fue aceptada plenamente, pues la actividad empresarial del Estado no estaba muy bien vista por la clase política y empresarial, las cuales argumentaban no sólo su competencia desleal, sino que el Estado era un mal empresario. Entre 1874 y 1935 las ideas adversas hacia la empresa pública y los intentos de promover la iniciativa privada llevaron, por consiguiente, al arrendamiento de las propiedades y monopolios estatales que no se habían privatizado (CAT y SECN) y, sobre todo, limitaron la expansión de la empresa pública (Alonso Álvarez, 1985).
4) La cuarta etapa comprende el franquismo, entre 1940 y 1975. Durante este periodo se distinguen tres subetapas en la historia de la empresa pública, aunque la última llega a la transición democrática. La primera coincide con la posguerra autárquica (1940-1959): el afán industrializador del franquismo y el espíritu intervencionista crearon abundantes e importantes empresas públicas en los sectores básicos, el organismo aglutinante de ese nuevo concepto de empresa pública fue el Instituto Nacional de Industria (INI), que tuvo un papel fundamental durante el mandato de Suanzes (1941-1963). Fue en la posguerra cuando la empresa pública, el INI básicamente, fue utilizada abiertamente como un instrumento esencial de la política industrial de orientación autárquica e intervencionista, ante la pretendida ineficiencia e incapacidad de la empresa privada (industrial y financiera) para impulsar la industrialización en España. Asimismo, se nacionalizaron sectores de servicios públicos que habían estado en concesión a las compañías privadas, como fue el caso de las compañías ferroviarias, que se concentraron en la Renfe, de la CTNE y de la banca pública (Muñoz, 1993).
La segunda subfase en la historia de la empresa pública del franquismo (1964-1970) se inició con los Planes de desarrollo, dentro de los cuales se concedió mayor protagonismo a la empresa privada, dejando a la empresa pública con un
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papel subsidiario, ya que sólo podía emprender actividades abandonadas o...
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