Blindar el Estado Social: una mejora regulatoria para un tiempo de crisis
| Autor | Alba Nogueira López - María Antonia Arias Martínez |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho administrativo. Universidade de Santiago de Compostela - Profesora titular de Derecho administrativo. Universidade de Vigo |
| Páginas | 275-284 |
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La máxima de dejar obrar ó no gobernar demasiado, carece de exactitud en el fondo y de conveniencia en la aplicación. Si es cierto que debe la administración respetar la actividad individual, también es verdad que para regularizar el ejercicio de estas fuerzas dentro del estado, se necesita un poder activo y fuerte encargado de aplicar la ley á todos los derechos y de medir con equidad todos los intereses. Todos deben ser pesados en la misma balanza; por manera, que la administracion ejecuta un trabajo de ponderacion y equilibrio, imposible de acabar con solo estar dotada de un poder negativo, de un veto que entorpece, pero no confiere autoridad alguna coercitiva. El Gobierno no es solo un escudo; es tam-bien una palanca.
MANUEL COLMEIRO1
La reducción del gasto público para el control del déficit pone en riesgo el Estado social. La ausencia de suelos de gasto social o de determinación normativa de presta-
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ciones básicas garantizadas sitúa a los derechos sociales constitucionalmente protegidos en una posición jurídica que puede, en un contexto como el actual, hacerlos irreconocibles. Esta comunicación plantea que la «smart regulation» que figura como una de las principales líneas de acción de la UE para el año 2012 debe incorporar no sólo una valoración y reducción de las cargas administrativas, sino también unas normas con estándares de prestación social que favorezcan el control judicial por la ciudadanía y garanticen un mínimo de protección social.
La difícil situación económica ha propiciado un amplio proceso de reducción del aparato administrativo y el cuestionamiento de la dimensión de la actividad administrativa. El triunfo de las tesis neoliberales ha consagrado constitucionalmente la prioridad absoluta de los créditos bancarios para satisfacer el capital e interés de la deuda pública y limitado la posibilidad de políticas anti-cíclicas introduciendo corsés al déficit admisible muy estrictos2. También se
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pone en cuestión la viabilidad del Estado del bienestar tanto con medidas de reducción del gasto público como, indirectamente, con la reducidísima tasa de reposición de efectivos que impide no sólo la oferta de nuevos servicios propios de una sociedad avanzada en lo social (dependencia, atención ligada a la conciliación laboral y familiar, protección ambiental...) sino el mero mantenimiento de los existentes con el nivel de prestaciones actual.
En este contexto es preciso reflexionar si el cambio de modelo económico implícito en la modificación constitucional puede ser contrapesado por medidas que hagan efectiva la cláusula de Estado social que sigue formando parte del texto constitucional3. Diversas voces han reclamado la fijación de «suelos de gasto social» o el establecimiento de prestaciones y servicios garantizados impidiendo la desfiguración o vaciamiento extremo del Estado de bienestar. Este blindaje prestacional favorecería la garantía judicial de los derechos sociales -el control de la inactividad- y, a nuestro juicio, debería entroncar con el movimiento de «better regulation» y su deriva hacia la «smart regulation» que figura como uno de los cuatro ejes principales de trabajo de la Unión Europea para 20124.
Los poderes públicos deben garantizar el bienestar de todos los ciudadanos en el marco del Estado social proclamado en el artículo primero de la Constitución española. Ello implica que el Estado ha de garantizar junto a los derechos individuales los llamados derechos sociales (educación, salud, vivienda, asistencia social, etc.). Ahora bien, la interpretación del texto constitucional ha sostenido que aunque estos preceptos son mandatos vinculantes de actuación a los poderes públicos, su finalidad no es reconocer directamente derechos subjetivos constitucionales de los ciudadanos5.
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Los artículos 39 a 52 contienen una «especie "de normas incompletas", cuya eficacia queda diferida a la formulación, en función de lo que establezcan en cada momento las coordenadas históricas y el pluralismo político, de los correspondientes sistemas normativos y prestacionales»6. Así pues, en el ámbito de los derechos económicos y sociales la norma se convierte en un instrumento de uniformización de su régimen jurídico y, además, en relación con la creación y al alcance de derechos de índole social, la norma tiene carácter constitutivo, lo que motiva la posibilidad de su aminoración o modificación posterior7. Por lo tanto, quedará pues en manos del legislador decidir, en el momento de redacción de la norma en la que se reconozca una concreta prestación social, si el destinatario de la misma es titular de un verdadero derecho subjetivo o, si por el contrario, es un simple interesado.
La configuración de estos derechos sociales como auténticos derechos subjetivos podría evitar que las fuertes restricciones presupuestarias derivadas de la grave crisis económica actual hagan peligrar la efectividad de las prestaciones de carácter social y asistencial, justo en un momento en el que se produce un aumento importante de las necesidades sociales que deberían ser satisfechas por las Administraciones públicas a través de los servicios sociales y asistenciales. El blindaje de ciertos suelos de gasto y/o catálogo de prestaciones mínimas contribuiría no sólo a hacer efectiva la cláusula de Estado social -la igualdad-, sino el principio democrático y la libertad de los ciudadanos al habilitar las condiciones precisas para que la ciudadanía pueda estar en condiciones de desarrollar con dignidad todos los derechos propios de una democracia avanzada. Los derechos sociales serían también derechos de libertad y no los hermanos menores, y tardios, de los derechos fundamentales8.
En definitiva, sería necesario garantizar un núcleo indisponible de prestaciones sociales de forma que, incluso en las circunstancias actuales de grave crisis financiera, la necesidad de reducir el gasto público con el fin de controlar el déficit no conlleve el incumplimiento por parte de los poderes públicos de garantía de las prestaciones sociales a los particulares. Por ello entendemos que, al margen de las normas programáticas, entra dentro de la mejora regulatoria la inclusión por el legislador de unos estándares mínimos de prestaciones sociales configurados como derechos subjetivos perfectos.
Los estatutos de autonomía aprobados a partir de 2006 abrieron un camino de consolidación de los derechos sociales con la inclusión amplias tablas de principios y derechos de carácter eminentemente socioeconómico9. Ciertos autores mantienen que algunos de los nuevos estatutos suponen un cambio con
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respecto a la nítida división del texto constitucional entre derechos civiles y derechos sociales. Así, APARICIO y PISARELLO exponen que «la estructura inter-na de la Constitución española ha introducido cierta confusión en la materia al identificar los derechos subjetivos principalmente con los derechos civiles y políticos y los principios rectores con los derechos sociales. Las consecuencias de esta distinción serían importantes: sólo los derechos subjetivos serían directamente exigibles frente a los tribunales. Los principios rectores, en cambio, sólo serían alegables de acuerdo a las leyes que los desarrollen (art. 53.3 CE). Las declaraciones estatutarias ofrecen una percepción diferente. Por un lado, sugieren que todos los derechos, y no sólo los derechos civiles y políticos, pueden actuar como derechos subjetivos con garantías normativas y jurisdiccionales similares10. No obstante, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el valor de los mismos afirmando que «aunque dichos mandatos vinculen efectivamente a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma, necesitarán para adquirir plena eficacia del ejercicio por el legislador auto-nómico de la competencia normativa que le es propia, de manera que el principio o derecho...
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