Protección de la biotecnología frente a las armas biológicas

Autor:J. P. Perry Robinson
Cargo:SPRU
RESUMEN

Actualmente se están llevando a cabo negociaciones para definir un sistema que elimine la utilización de la biotecnología con fines bélicos. El diseño del protocolo se ha hecho muy cuidadosamente por la necesidad de promover el uso pacífico de estas tecnologías y proteger la confidencialidad de una investigación que exige una elevada inversión.

 
CONTENIDO

Asunto: La biotecnología, en muchas de sus facetas, es tan aplicable a las armas biológicas como a otros productos beneficiosos y por eso, cada vez preocupa más a los gobiernos y al resto de la sociedad lo relativo a la proliferación de armas biológicas y su utilización en actos terroristas. Así, el 4 de marzo de 1998, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Posición Común Nº 98/197/PESC, que exige a los Estados Miembros que activen la conclusión de las actuales negociaciones de Ginebra, cuyo objetivo es la supresión de las armas biológicas para finales de 1998.

Relevancia: La industria por sí misma es una fuente útil de asesoramiento sobre los controles necesarios, pero todavía no se ha implicado suficientemente en las actuales negociaciones intergubernamentales. Estas negociaciones solo tendrán éxito si se ponen controles a la industria basada en la biotecnología. Pero, salvo que se diseñen de forma adecuada, tales controles podrían lesionar a la industria de buena fe y dificultar el futuro desarrollo de la biotecnología.

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Introducción

Las armas de destrucción masiva (ADM), que incluyen las armas nucleares, radiológicas, químicas o biológicas, se obtienen con unas tecnologías cuya extrema peligrosidad potencial requiere que sean controladas o incluso suprimidas. Los controles internacionales sobre las ADM han ido aumentando desde los años 60 cuando se concluyó, por ejemplo, el Tratado de No Proliferación Nuclear, pero con el fin de la Guerra Fría, el crecimiento y difusión de las tecnologías aplicables a las ADM están haciendo necesario un control mucho mayor. Cuando el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se reunió en la cumbre el 31 de enero de 1992, los jefes de estado o de gobierno presentes declararon que la "proliferación de todo tipo de armas de destrucción masiva constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales". Las últimas palabras significaban que a partir de entonces podía estar justificada una acción militar colectiva contra los que fabriquen armas de este tipo, según el Capítulo VII de la Carta de la ONU. La declaración continuaba encomendando a los miembros del Consejo que "trabajen para evitar la difusión de la tecnología relativa a la investigación y producción de tales armas y para tomar las medidas oportunas para tal fin".

Así se puso en marcha un proceso que cada vez afecta más a la política científica y tecnológica. La primera manifestación verdaderamente concreta de este proceso se produjo en abril de 1997 cuando entró en vigor el Convenio sobre Armas Químicas de 1993. Para vigilar este completo tratado de desarme y antiproliferación, ahora firmado por 168 naciones, casi 500 funcionarios internacionales trabajan en La Haya en la sede de una nueva organización para la prohibición de las armas químicas. Otro paso importante para controlar de forma más estricta las ADM ha sido objeto de negociación entre los gobiernos desde 1995: el movimiento internacional contra las armas biológicas. El objetivo es un Protocolo al Convenio sobre Armas Biológicas de 1972 que transforme esa declaración, que establece pautas, en un sistema supresor semejante al Convenio sobre Armas Químicas. En enero de 1998, la Administración Clinton anunció por fin la posición de Estados Unidos en esta negociación. Las iniciativas anteriores (y posteriores) de la UE ahora ya pueden llegar a algo. El Consejo estaba actuando en consonancia con la declaración de la cumbre del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre proliferación de armas de destrucción masiva. Pero esa nueva Posición Común, contrasta con la actual política de la UE de promover una industria biotecnológica europea. La negociación también hará necesaria una reconciliación con la regulación existente en la UE sobre la exportación de bienes de doble uso.

El problema del doble uso

El principal obstáculo es que las tecnologías que hay que controlar se suelen aplicar tanto a actividades pacíficas inocuas como a las ADM. Su supresión completa, por tanto, es impensable, e incluso disminuir el control podría ser perjudicial para una industria que merece la pena, y para la sociedad en general. Esta dualidad se hace especialmente evidente en el caso de las armas biológicas, ya que su producción descansa en la adaptación de los métodos industriales de fermentación que se utilizan en toda la industria basada en la biotecnología. A medida que el crecimiento de microorganismos bajo condiciones reguladas con precisión sirva a más fines comerciales, más problemático será controlar la industria para evitar las ADM y, quizá, más vulnerable será a ellas. Esto es así en los sectores en los que el producto son los propios microorganismos, por ejemplo, en el caso de vacunas bacterianas o víricas, o en los sectores en que los microorganismos dan lugar a productos químicos, como en el caso de los antibióticos, enzimas y otros productos químicos originados por esas enzimas. El sector de las vacunas podría, en principio, desviarse y producir armas con el virus Ebola o la bacteria de la peste; el sector químico podría adaptarse, por ejemplo, a la producción de armas portadoras de toxinas. El uso industrial de organismos genéticamente modificados está ampliando la gama de productos y procesos, aumentando así la necesidad de los controles.

No es necesario decir que la biotecnología está favoreciendo una industria beneficiosa para la sociedad, de rápido crecimiento, a la que se destinan grandes inversiones, que crea riqueza, y que, por tanto, es enormemente competitiva. Europa, que en 1996 tenía una industria valorada en 40.000 MECU, está luchando contra la hegemonía de Estados Unidos en el mercado de la biotecnología. Es un esfuerzo con fuerte base científica, especialmente (pero no exclusivamente) en el sector farmacéutico. Se estima que las empresas pertenecientes a la asociación comercial Pharmaceutical Research and Manufacturers of America (PhRMA) han invertido 18,9 miles de millones de dólares en investigación y desarrollo, más del doble de lo que gastaron en 1990. La PhRMA informa también que los fabricantes estadounidenses de productos farmacéuticos destinan ahora a I+D el 19,4 por ciento de sus ventas, comparado con el 3,8 por ciento de toda la industria. Una razón es que un fármaco que sale hoy al mercado ha costado 350-500 millones de dólares para desarrollarlo y cumplir los requisitos legales de Estados Unidos, una inversión que se había iniciado de 12 a 15 años antes. Solo uno de cada cinco fármacos nuevos recupera la inversión que se ha hecho en I+D. Los controles sobre las ADM podrían en principio amenazar la competitividad de las empresas si se aplicaran de forma desigual a toda la industria biotecnológica y su mercado. Los representantes de la industria también han expresado sus temores de que, bajo el pretexto del espionaje industrial o comprometiendo de cualquier otro modo la privacidad de la información comercial reservada (ICR), los controles sobre las ADM afecten de forma particularmente negativa a las empresas que han hecho grandes inversiones en I+D. Al igual que los controles sobre las ADM podrían perjudicar a la industria, también podría la industria resultar perjudicada si el público la considera como un almacén peligrosamente accesible de arsenal biológico. Ahora se conoce bien la dependencia del programa sobre armas biológicas del gobierno iraquí de los exportadores occidentales. También se sabe que su principal fábrica de anthrax, en Al Hakam, estaba disimulada como instalación biotecnológica con fines civiles antes de que las Naciones Unidas la destruyeran. También se pueden extraer otros ejemplos de los años de la Guerra Fría. La demanda de controles es ahora demasiado fuerte para ignorarla. Lo importante es asegurar que el daño que puedan hacer a la industria sea mínimo, pero sin hacerlos al mismo tiempo inútiles.

La solución del Convenio sobre Armas Químicas

El problema es cómo recorrer el estrecho camino entre retener los beneficios de la biotecnología a la vez que se suprime su posible utilización con fines bélicos. El Convenio sobre Armas Químicas manifiesta cómo pensaban sus negociadores que se podría hacer con la química de doble uso. El análisis del Convenio muestra un mecanismo con tres elementos principales, que se explican a continuación.

Primero, las tecnologías que hay que controlar se han definido según la finalidad a la que se destinan, no según sus característica inherentes. Al contrario que el Reglamento de la UE sobre Bienes de Doble Uso, el Convenio sobre Armas Químicas no va dirigido sólo contra los productos que enumera. Así, un arma química para el Convenio no es simplemente una bomba llena de gas nervioso o cualquier otra cosa que un militar necesariamente reconocería como arma química. Es cualquier producto químico que sea tóxico, o del que se pueda obtener un producto tóxico, de cualquier tipo o en cualquier cantidad que no esté justificada para fines no prohibidos por el Convenio, es decir, "fines industriales, agrícolas, científicos, médicos, farmacéuticos u otros fines pacíficos" así como otros fines que también enumera el Convenio. Además de adecuarse al doble uso, ese criterio amplio también intenta que el cambio tecnológico no convierta al tratado en anticuado.

El segundo elemento se deriva de la finalidad propuesta. Averiguar la intención requiere una investigación que se entromete en la empresa: un grado de acceso a las instalaciones y a los libros de los usuarios de la tecnología de doble uso capaz de hacerles temer por la seguridad de su información comercial reservada. El Convenio, por eso, encarga la vigilancia del cumplimiento, en primer lugar, a `las autoridades nacionales¿ que cada país participante tiene que establecer `con el fin de cumplir con sus obligaciones¿ en el tratado. La industria química está acostumbrada a someterse a la inspección gubernamental y probablemente confía en la integridad de los inspectores gubernamentales. Para garantizar que cada autoridad nacional mantenga contactos permanentes con los usuarios de tecnología de doble uso, el Convenio obliga a las autoridades nacionales a transmitir a La Haya informes periódicos con información detallada recogida de sus industrias. Y pide a cada estado parte que promulgue una legislación penal para asegurar que sus corporaciones industriales, y todas las personas físicas o jurídicas bajo su jurisdicción, la acaten adecuadamente: en otras palabras, que van a cooperar con las autoridades nacionales en el cumplimiento de sus obligaciones a pesar de las intromisiones que tengan que hacer dichas autoridades. Algunos estados partes han hecho arreglos especiales para asegurar que sus legislaciones también actúen en estos temas tan delicados.

El tercer elemento es una inspección internacional que debe y está facultada para validar la información sobre la utilización de tecnología de doble uso, declarada por las autoridades nacionales de acuerdo con los términos del tratado. La inspección in situ de las instalaciones industriales es el instrumento principal. La Inspección trabaja bajo unas condiciones estrictamente reguladas y diseñadas para salvaguardar toda la información confidencial que va consiguiendo sobre las empresas. La función implícita de la Inspección y del personal que trabaja en la oficina principal de La Haya es, por supuesto, mantener a las autoridades nacionales al corriente de sus obligaciones. Y las propias autoridades nacionales son, de hecho, inspectores de la Inspección.

El Protocolo Biológico

Todavía no se puede decir que los controles internacionales sobre la tecnología química de doble uso para la obtención de ADM sean completamente operativos. Los trabajos que se llevan a cabo en la actualidad para poner en práctica el Convenio sobre Armas Químicas todavía se encuentran en sus comienzos. El interés se centra en la tarea más obvia, la inspección rutinaria de las instalaciones declaradas. Se trata meramente de una parte complementaria de todo el sistema de controles de la tecnología de doble uso, pero es esencial que se haga bien con el fin de crear confianza en todo el sistema del tratado. Presumiblemente, el equilibrio adecuado se conseguirá al final, y entonces las autoridades nacionales serán capaces de cumplir sus obligaciones plenamente. La inspección internacional rutinaria de instalaciones industriales tendría entonces una imagen menos amenazante de la que tiene ahora para las industrias basadas en la biotecnología, que podrían ser las más afectadas por el Protocolo biológico proyectado. La negociación del Protocolo se está llevando a cabo, como se hizo con el Convenio sobre Armas Químicas, mediante un "texto cambiante". Todavía está en una etapa preliminar, pero es difícil que los gobiernos que han aceptado el principio de los tres elementos de control del doble uso del Convenio sobre Armas Químicas puedan excluirlo finalmente del Protocolo biológico. Es bueno comprobar que la postura recientemente expresada por Estados Unidos no apunta en esa dirección. La exclusión, por tanto, parece improbable y lo que ahora hay que examinar es si la redacción precisa definitiva del Protocolo es probable que proporcione suficiente control ¿ que no sea simplemente un acuerdo político.

Desde el especial punto de vista del control de la tecnología de doble uso se pueden proponer dos criterios de éxito. En primer lugar, quien quiera que tenga la potestad de comprometer a los estados partes para que adopten medidas a nivel nacional ¿tendría suficiente fuerza para evitar el suministro de cualquier mercado de exportación que pudiera existir con bienes destinados al desarrollo o producción de armas biológicas? En otras palabras ¿incrementaría el Protocolo la protección de las empresas contra los subterfugios y halagos que han permitido a algunos países importar productos occidentales para producir armas biológicas? En segundo lugar, ¿sería probable que el sistema de declaración de información y de inspección internacional del Protocolo disuadiera a los que buscan explotar, con el fin de producir armas biológicas, las partes más obviamente utilizables de las industrias basadas en la biotecnología? En otras palabras, ¿expulsaría de la industria a los defraudadores y los forzaría a caer en la clandestinidad, donde entonces serían más vulnerables a las medidas de control de la autoridad nacional de seguridad y a atraer la atención de la inspección? El mecanismo necesario es un conjunto de reglas y procedimientos que consiga aumentar la transparencia de las actividades que afectan a las tecnologías de doble uso más importantes.

Repercusiones en la industria

Un Protocolo biológico que satisfaga los dos criterios comportaría beneficios de gran valor para la industria biotecnológica. No obstante, la industria llama la atención sobre los costes de las siguientes operaciones: tener que recopilar la información para las autoridades nacionales; tener que preparar las instalaciones para recibir a los inspectores; aceptar las posibles interrupciones de los programas de producción ocasionadas por las inspecciones; y la posible pérdida de información comercial reservada. El último de estos costes a veces se describe como intolerablemente alto, a pesar del elevado nivel de inspección al que parte de la industria ya está sometida a causa de la legislación sobre higiene y seguridad en el trabajo y de las regulaciones para obtener las licencias de medicamentos y otros productos. Los procesos biotecnológicos suelen implicar secretos comerciales no patentados. En parte de la industria farmacéutica, un único microbio podría suponer un premio de gran valor para los competidores. Un organismo genéticamente modificado utilizado en Estados Unidos para la producción comercial de insulina ha sido valorado en más de mil millones de dólares. La publicación de información científica robada podría evitar la concesión de una patente aún no solicitada, lo que significa también la pérdida de derechos de propiedad intelectual. Las inversiones en este sector de la industria manufacturera pueden considerarse en conjunto más vulnerables que en el resto de la industria química.

Gracias a la activa participación de los industriales que han intervenido en la negociación del Convenio sobre Armas Químicas, ese tratado tiene muchas estipulaciones para la protección de la información comercial reservada. La inclusión de estipulaciones similares en el Protocolo biológico, además de una atención detallada de la industria a los derechos de toma de muestras de los inspectores internacionales y a sus equipos y el comportamiento in situ, podrían reducir al mínimo este conjunto de gastos. La tarea que queda por hacer es, por lo tanto, negociar la rigurosidad de tales medidas de seguridad hasta el punto en que los riesgos residuales de las inspecciones supusieran un aumento insignificante de los riesgos a los que la industria se enfrenta hoy en día. Estos, hay que decir, no son pequeños: según una autoridad de Estados Unidos, las ventas anuales de los productos farmacéuticos comprometidas por casos detectados de espionaje corporativo en los últimos años superan los tres mil millones de dólares.

El proceso de consulta detallada entre gobierno e industria ha sido lento en la mayoría de los países que negocian el Protocolo. No obstante, en enero de 1998, el gobierno del Reino Unido emitió un informe sobre una inspección de prueba con resultados satisfactorios, de acuerdo con el Protocolo proyectado, realizada en una instalación de investigación farmacéutica del sector privado. El informe concluyó que "la empresa protegió su ICR durante toda la visita: en ningún momento se estuvo cerca de perder el control de su ICR". Experiencias similares obtenidas durante la negociación del Convenio sobre Armas Químicas muestran lo valiosas que pueden llegar a ser esas pruebas para que la industria se comprometa de forma constructiva y contrarrestar los malentendidos sobre los peligros en juego. Además, la industria también se enfrenta a los posibles gastos de una negociación del Protocolo que al final puede malograrse. Tales costes podrían ser mayores si la misma industria diera la imagen, aunque no sea verdadera, de que ha entorpecido el acuerdo internacional. El fracaso de la negociación traería consigo probablemente un refuerzo y una ampliación de los controles sobre la exportación en la industria que actualmente ya están armonizados por el Grupo Australia para su tarea asignada de inhibir la proliferación de armas químicas y biológicas. Se forzaría a adoptar otros controles obligados por el Convenio sobre Armas Químicas que de hecho todavía no se están llevando a cabo en el sector de la industria química basado en la biotecnología. El fracaso también debilitaría la base científica de la industria. Los científicos serían reacios a cooperar con algunas empresas o a seguir ciertas líneas de investigación si no existen garantías frente al abuso. La industria tendría más dificultades para proyectar una imagen atractiva o segura de sí misma. Incluso ahora hay, según un estudio reciente, "un significativo malestar sobre la tecnología en general, y respecto a las implicaciones potenciales de sus trayectorias"; los productos farmacéuticos son una cosa, pero los alimentos genéticamente modificados son otra bastante diferente. Si las ADM biológicas realmente fueran utilizadas, la reacción contra la industria sería instantánea e intensa.

Conclusiones

El presente esfuerzo en favor de los controles sobre la tecnología aplicable a las ADM biológicas tendría un impacto adverso para la industria basada en la biotecnología si los negociadores de Ginebra produjeran un Protocolo biológico mal concebido. El impacto no sería menos grave si la negociación fracasara. En cualquier caso, la industria necesita estar preparada. Los costes de una preparación insuficiente rebasarían a la industria y salpicarían a la sociedad en su conjunto. La conclusión del Convenio sobre Armas Químicas se hizo posible porque los CEO clave de la industria química se unieron y decidieron, a mediados de los años 80, que tanto la industria como la sociedad se beneficiarían del tratado entonces en proyecto, incluso aunque se pusiera en peligro la ICR. En el caso del Protocolo biológico proyectado todavía no se ha producido nada semejante. Y debería; la Comisión Europea puede intervenir para estimularlo.

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Palabras clave

biotecnología, armas de destrucción masiva, ADM, doble uso, Convenio sobre Armas Químicas, información comercial reservada, ICR

Referencias

Informe [de la décima sesión] del Grupo Ad Hoc de los Estados Partes del Convenio sobre la prohibición del desarrollo, producción y almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxinas y sobre su destrucción, documento BWC/GRUPO AD HOC/40 de 17 marzo 1998.

MacEachin, D. J., Routine and challenge: two pillars of verification, The CBW Conventions Bulletin nº 39 (marzo 1998), págs. 1-3.

Muth, W. L., Industry views on sampling and analysis, en Jonathan B Tucker (editor), The Utility of Sampling and analysis for compliance monitoring of the Biological Weapons Convention, Monterey Institute of International Studies and Lawrence Livermore National Laboratory Centre for Global Security Research. Informe CGSR-97-001 (febrero 1997) págs. 27-36.

Tucker, J. B., Putting teeth in the biological weapons ban, Technology Review, Ene/Feb 1998, págs. 38-45.

Woollett, G. R., Industry¿s role, concerns, and interests in the negotiation of a BWC compliance protocol, en Amy E Smithson (editor), Biological weapons proliferation: reasons for concern, courses of action, Washington, DC: The Henry L Stimson Centre, Informe nº 18 (enero 1998) págs. 39-52.

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Universidad de Sussex, Science Policy Research Unit, and Business Decisions, Informe para EuropaBio, Benchmarking the competitiveness of biotechnology in Europe, junio 1997.

Contactos

J.P. Perry Robinson, SPRU

Tel: +44 1273 686758, fax: +44 1273 685865, correo electrónico: J.P.P.Robinson@sussex.ac.uk

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Sobre el autor

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J. P. Perry Robinson, químico y abogado especializado en propiedad industrial, es Investigador del SPRU, Universidad de Sussex, desde 1977. Ha trabajado como asesor o consultor para diversos organismos nacionales e internacionales, gubernamentales o no, entre ellos la Organización Mundial de la Salud, otros organismos de las Naciones Unidas, y el Comité Internacional de la Cruz Roja. Dirige el programa Sussex Harvard en el Reino Unido, en colaboración con el Centro Belfer para Asuntos Exteriores y Científicos de la Escuela de la Administración de la Universidad de Harvard, lo que implica una colaboración en actividades de investigación, enseñanza y publicación centrada en las armas químicas y biológicas y en la limitación de armamento. Sobre este tema ha publicado alrededor de 350 artículos y monografías desde 1967.

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